2. 종합주류도매업 TO(면허허용범위)제도 폐지제안의 배경과 목표
경쟁당국은 주류시장의 경쟁촉진과 활성화를 위한 주류도매시장의 규제정비 과제로서 종합주류도매업의 TO에 대한 폐지를 추진할 것을 제안하였다. 이러한 종합주류도매업의 TO제도 폐지주장은 최근 국가경제의 투자활성화와 경제전반의 효율성제고를 위해 국가경쟁력강화위원회의 회의에서 진행된 각종 규제행정의 완화정책 결의과정에서 시작되었다.
그 일정을 살펴볼 필요가 있다. 2008년 8월 28일, 제6차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서는 경쟁촉진과 시장활성화를 목표로 산업전반의 진입장벽을 완화하고, 영업활동의 불필요한 규제를 축소할 것을 논의하였다. 그 후 2009년 8월 26일, 제16차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서 소위 ‘우리술’ 경쟁력의 강화를 위해 주류생산과 판매의 규제완화가 추진되어야 할 것을 논의한 바 있다. 여기에서 우리술의 경쟁력 강화를 논의한 것은 사실상 글로벌 사회의 조류와는 상치되는 일이라고 볼 수 있다. 여기에는 농업의 활성화와 전통주의 계발이라는 새로운 조류가 우리나라에 나타난 것이다. 이에 우리나라 내부에서는 건강을 위해 술소비를 줄여여 한다는 생각과 농업의 활성화를 위해 전통주, 우리술의 소비를 증가시켜야 한다는 서로 다른 생각이 양립하게 된 것이다. 우리 정부는 한 정부내에서 이러한 각각 이율배반적인 주장이 양립하게 된 것에 대해 신중한 논의가 필요하게 된 것이다. 하지만 아직 우리나라 정부내에는 그러한 점에 대해 통합적으로 해결해야 한다는 시각을 가진 고위당국자는 나타나지 않고 있다.
2009년 9월 29일, 제17차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서는 드디어 종합주류도매 면허기준완화를 위한 제도적 정비를 추진할 것을 결정하고, 주세법 시행령의 개정을 결의하게 된다. 2010년 8월 20일 공정거래위원회는 ‘주류산업 경쟁정책보고서’를 통해 종합주류도매업 면허기준 및 면허수 제한 완화의 필요성을 제시하고, 2010년 8월 24일 기획재정부는 종합주류도매업 면허기준완화에 대한 세제개편안을 제시하였으며, 같은 해 12월 30일 국무위원회의를 거쳐 대통령령으로 시설기준요건에 대한 법안개정실시한다.
특히 경쟁당국이 주도하여 2011년 이후 부터는 종합주류도매업의 진입장벽을 철폐하기 위해 기존의 관련 법안개정 등을 추진할 것으로 예상되고 있다. 이는 멀지않은 미래에 시설 및 자본요건을 갖춘 신규진입자들이 TO의 제한으로 시장진입이 어렵게 되는 상황은 없게 하자는 생각이다. 그 이후 지속적으로 시간이 지나면서 학계와 경쟁당국은 TO제도가 폐지되는 것이 옳다는 주장을 규제당국에 대해서도 설득에 나서고 있는 것으로 알려지고 있다. 아직 구체적인 정부당국의 활동이 추진되고 있지 않은 것으로 조사되고 있지만 시장규제완화가 옳고, 그를 통해 시장을 정상화 하겠다는 정부의 의지는 점점 고조되고 있는 상황인 것으로 보인다.
다시말하면 공정거래위원회 등 경쟁당국은 종합주류도매업의 TO 제도폐지를 통해 자유로운 신규진입이 가능하도록 하여 기존도매업계가 비정상적으로 향유하고 있는 이익을 다른 업자들이 공유하고, 다라서 자본의 공정한 분배가 이루어지는 활력있는 시장경제를 실현할 것을 목표로 하고 있는 것이다. 실제로 그것이 가능하다면 국가를 위해 도움이 되는 일일 것이다. 이에 정부와 학계에서도 현재까지 주류도매시장이 규제당국과 업계의 규제장벽에 의한 보호 하에 산업의 안정적인 사업과 이익을 향유해 왔으며, 이로 인해 경영혁신이 정체되는 등 효율성의 문제가 발생, 이를 해소하는 전략이 필요하다는 입장을 가지고 있는 것이다.
이는 지금까지 지역별 담합 등의 방식으로 높은 유통마진을 실현하는 등 기존업체들이 특별한 이익을 실현하는 비정상적인 현상이 발생하고 있으므로, 이같이 합리적인 분배가 이루어지지 않는 문제를 해소하기 위해서는 진입규제철폐만이 최선이라는 입장인 것이다. 그 결과 시장의 원리에 따른 자연적인 정화기능을 통해 도매시장이 건전한 경제질서를 확립하고 시장경제의 활성화를 도모하도록 변화할 것으로 기대하는 것이다.
경쟁당국이나 학계에서 그동안 규제당국에서 종합주류도매업의 신규면허를 제한하여 주류의 수급기능을 조절하고, 세원관리의 기능이 보호된 점 등에서 장점이 있었다는 것을 인정하지하지 않는 것은 아니다. 이제 상황이 변했고 그동안 업계의 부정적인 측면이 너무 커졌고 그것을 해결하려면 시장의 힘을 빌리는 수밖에 없다는 것이 그들의 생각이다. 더욱이 글로벌화된 자유경쟁 시장 하에서 주류수급기능도 이제는 중요한 역할이 아니고, 과거와 달리 이미 주류산업이 GDP창출에서 차지하는 기여도도 낮아져 가장 중요한 세원보전 기능이 약화되었다는 입장인 것이다.
그러므로 주류산업에 대해 전통적 보호기능을 유지함으로써 발생하는 제도적 편익 보다 이제는 규제완화 내지는 TO제도 폐지를 통해 국가경제의 투자를 활성화하고 효율성을 제고하는 등 산업경제정책 측면의 편익을 더 크게 발생하도록 하는 것이 옳다고 판단하여 도매업계에 경쟁촉진적 자유시장 원리를 도입하자는 정책적 입장을 견지하게 된 것이다.
그렇기 때문에 이 연구는 정부가 종합주류도매업 TO제도 폐지 여부를 정책적으로 검토함에 있어 사회적 공감대를 구축하려면 사실 업계의 현장에 대해 보다 정확한 실태정보가 필요하고 그 목적에 맞는 기준을 활용한 적확한 평가작업이 필요하다는 데 주안점을 두었다. 그럼으로써 정책변화의 효과에 대한 근본적이고 원칙적인 검토작업을 해야 한다는 것이고, 또한 다양한 대안에 대한 검토를 하고 그 장단점을 분석하는 작업 또한 필요하다는 생각에서 추진한 것이다.
그리고 여러 가지 대안을 검토한 후에야 정책을 실행하는 단계에서도 절차와 관련된 주체들의 역할을 명시하고 투명하게 진행해야 부작업이 없을 것이라는 생각에서 구체적인 대안도 검토하였다. 가장 근본적인 생각은 규제당국이 주류산업의 전반적인 분야에 대해 규제와 행정지도를 해 온 것은 반세기의 역사를 가지고 있고, 종합주류도매업의 TO제도 또한 1997년 이래 약 15년의 역사를 가진 정부의 주류정책의 일환으로 추진된 것이라는 사실도 염두에 두었다. 역사를 부정하고 현실을 보지않고 연구를 하거나 정책을 제시하는 것은 사실상 현실의 정책적 판단을 함에 있어 무리가 될 수 있기 때문이다.
규제제도의 변환은 정부가 국정관리의 필요에 의해 시장에 개입하는 중요한 정책적 의사결정이므로 규제를 단행할 때와 마찬가지로 그 규제를 완화하거나 폐지할 때 일정한 기준에 의거해 공정하게 평가하고, 대안도 마련해야 하며, 실행하는 절차를 잘 관리하는 등의 작업을 치밀하게 추진되어야 한다는 생각도 중요하다. 그렇지 않을 경우 규제완화나 폐지가 오히려 정치, 경제, 사회적 부작용을 가져와 시장혼란은 물론 이해관계자들에게 피해가 발생하는 문제를 야기하고, 정부의 정책에 대한 신뢰문제까지도 발생하여 저항을 낳을 뿐만 아니라 득보다 실이 큰 결과를 초래할 수가 있기 때문이다.
실제로 TO제도의 폐지 여부를 둘러싸고는 아직 찬반양론이 있다. 찬성하는 측의 논리도 중요하지만 반대하는 측의 논리도 중요하지 않을 수 없다. 찬반양론 중 정책적 판단과 선택을 하자면 먼저 규제제도 자체를 검토하고, 실제로 업계의 경영실태를 파악해 보아야 할 것이다. 제도의 검토가 제도 존폐의 필요성을 밝히는 데 도움이 되며, 업계의 경영실태는 정부의 산업변화관리의 타당성과 제도변화의 정당성과 유효성 등을 평가하는 데 중요한 정보로 활용될 것이 분명하기 때문이다.
정책의 의사결정에서 선험적으로 결정을 하게되면 정책의 실패를 낳을 가능성이 생길 뿐 아니라 정책의 추진 자체도 어렵게 될 수 있다. 추진상의 저항이 가능하기 때문이다. 특히 이번 연구에서는 기존의 정책평가 시 정책적 의사결정을 할 때 준거가 된 현실의 정보들은 오래된 자료를 활용하거나 몇면 일부로부터 수집된 정보를 사용하여 전체의 정보인 것으로 오인했을 수 있고, 그로 인해 잘못된 의사결정도 내릴 수도 있어 다시 새로운 실태조사를 보다 광범위하게 수행하여 그 결론을 내리고자 하였다.
TO제도를 변경하는 정책을 수립할 때 경쟁당국에서 고려한 이윤율과 프리미엄 등에 대한 정보 뿐 아니라 업계의 경쟁상태, 생산성, 임금, 이윤율, 경영효율성 등에 대한 세부 실태파악하는 노력도 매우 중요하다. 예를 들면, TO제도를 통해 면허권자가 기득권을 확보하고, 시장을 포획(Regulatory capture)하게 되어 정부의 실패가 발생한다는 이론은 도매업계의 생산성과 임금, 영업이윤율 등을 관찰함으로써 그 실태를 파악할 수 있다. 판단도 다시 해볼 수 있다.
TO제도의 폐지여부에 대해 그 타당성여부를 결정하려면 서로 다른 정책방향을 대상으로 학술적이고 선행연구를 가진 적확한 평가의 기준들을 선택하여 평가에 나설 필요가 있다. 더욱이 행정기본법에 ‘규제(완화)로 인해 국민의 일상생활과 사회, 경제, 행정 등에 미치는 제반 영향을 객관적인 방법을 사용하여 미리 예측, 분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준’을 통해 규제영향평가를 거쳐야 한다고 제시하고 있는 사실도 그 필요성을 웅변하고 있는 것이다. 이는 기존의 규제가 이유가 있기 때문이므로 규제의 필요성 여부를 먼저 평가해야 한다는 생각도 된다. ‘규제의 필요성이 사라진 것인지?’와 ‘정책목표를 시장경제의 활성화로 할 경우 그것이 단기에 도달 가능한 목표인지?’, ‘그 타이밍은 맞는 것인지?’, ‘그 정책목표를 달성할 수 있는 조건이 충족되고 있는지?’ 등에 대해 면밀한 검토가 필요하다는 생각도 필요하다. 그 필요성은 기존의 제도생성 당시를 기준으로 검토할 뿐만 아니라 그동안 변화된 환경 속에서의 필요성 여부도 검토해야 할 것이다. 이는 업종과 업태의 정체성이 산업환경의 변화에 따라 변화하는 것이기 때문이다.
결국 TO제도 폐지 타당성 여부의 이유를 종합적으로 검토한 이후 정책선택을 하고, 실제 변화관리 절차와 각 이해관계자들의 역할을 정리해야 할 것이다. TO제도를 유지하는 것이 옳다면 제도유지와 함께 각 주체의 역할이 제시될 수 있을 것이며, 폐지가 더 옳다면 폐지의 절차도 체계화할 필요가 있다는 것이다. 즉 대안과 대안의 관리방안을 추가적으로 검토해야 할 것이다.
