종합주류도매업의 ‘TO제도’가 유지되어야 하는 이유
조성기(경제학박사)
전체 목차
요약
Ⅰ. 문제제기
1. 주류도매 규제완화의 정책이슈
2. 종합주류도매업 ‘TO(면허허용범위)제도’ 폐지제안의 배경과 목표
Ⅱ. 종합주류도매업의 규제
1. 주류도매업 면허규제
2. 해외 주류도매업사례
3. 시사점
Ⅲ. 종합주류도매업의 경영
1. 검토모델
2. 경영환경
3. 경쟁과 경쟁력
4. 이윤과 프리미엄
5. 시사점
Ⅵ. ‘TO제도’ 폐지 정책제안의 평가
1. 평가모델
2. 평가기준
3. 평가결과
4. 규제개혁의 사례
5. 시사점
Ⅴ. 대안과 결어
1. 대안
2. 제언
요 약
이에 제조와 도매 등 주요 주류산업의 경쟁이 드세어져 경기가 나빠질 가능성이 크다. 현재 제조와 도매 시장은 이미 과당경쟁 상태이며, 종합주류도매업의 영업이윤이 1%대로 최소마진을 유지하고 있는 실정으로 판단된다. 이는 주류도매 이외의 다른 도소매업체 보다 매우 낮은 수준이다.
최근 정부는 주류산업의 자유화를 추진하고 있고, 신규업체의 시설기준 및 진입규제를 완화하고 있어 산업 내 경쟁이 더 심해질 전망이다. 한편 외국의 주류제조와 도매업은 대체로 면허제도를 강력히 유지하고 있다. 그리고 제조, 도매, 소매의 3단계 시스템을 유지하고 있으며 규모측면의 효율화도 기하고 있다.
미국의 일부 주나, 영국, 스위스, 일본 등에서 도매업의 ‘TO제도’를 인구수나 거리를 기준으로 채택하고 있으며, 적정수준의 경쟁수준에서 통제하여 주류시장의 안정을 꾀하고 있는 편이다. 이는 주류도매업이 전통적 산업이기도 하며 규제대상 산업으로서 적정수준을 유지하고자 하는 각국 정부의 입장이 담겨있는 것이다.
세계보건기구(World Health Organization)에서도 가급적 주류제조와 유통분야는 경쟁이 아니라 규제를 강화할 것을 권고 중인 것도 중요한 시사점이다. 주류산업은 시장진입은 물론, 제조설비, 위생, 주질보전, 세원관리, 공정경쟁, 공병회수관리를 통한 CO2저감 목표로 경제적 사회적 규제를 하는 것이 글로벌 표준이다. 특히 최근에는 경제규제 뿐 아니라 보건, 환경 등 사회적 규제가 중요한 문제로 등장하고 있어 각국 정부에서 질적규제를 강화하는 방향으로 노력 중이다.
주류산업은 경쟁자유화로 시장성장을 목표로 하지 않아야 할 규제산업임을 우리나라 대부분의 정책당국자들이 생각하지 못하고 있는 듯하다. ‘TO제도’를 폐지하려는 정부의 노력은 주류시장의 현황과 규제산업으로서의 주류산업의 정책조정원리를 잘못 이해하는 데에서 비롯된 것으로 보인다. ‘TO제도’ 폐지는 사회적 편익이 발생되는 것이 아니라 사회적 비용만 양산되는 정책적 오류일 가능성이 더 크다. 자유시장 원리가 잘 작동하고 있는 시장이 있지만 그래서는 안 되는 시장도 있는 것이다.
‘TO제도’를 폐지하고 도매업 시장진입을 자유화를 할 경우 세원관리 문제 뿐 아니라 과당경쟁으로 인한 중소업체들의 도산, 주질보호 문제, 불법주류유통의 양산, 불공정 거래의 확산, 환경문제의 확대는 물론 가격인하로 인해 청소년보호나 국민건강 상의 과음문제까지도 낳을 수 있다.
더욱이 정부가 목표로 하는 ‘TO제도’ 폐지는 현재로서는 편익을 거의 기대하기 어려운 실정이다. 이론적 작업을 하는 경우 그것을 이해하기는 어려울 것이다. 그렇지만 현실을 자세히 관찰해보면 분명히 그렇다. 정부는 시장활력 제고, 고용증대, 투자증대 등을 기대하고 있으나 새로운 시장진출이 이루어질 경우 신규 진입기업의 도산마저도 예상되는 어려운 실정인 것이 작금의 시장상황이다. ‘TO제도’ 완화가 경쟁촉진, 서비스 품질향상 등의 효과가 있을 것을 교과서적으로는 예상 가능할 것이다. 그러나 현실에서는 그로 인한 이점 보다는 부작용이 더 크게 발생하게 된다는 것이다.
물론 제도를 변화시키고 상당히 오랜 시간 시장을 경쟁상태로 운용한다면 그러한 이론적 추론이 현실화 될 수도 있다. 그러나 그 시장 조정과정에 현실의 시장이 붕괴된다면 더 큰 문제를 잉태하는 것이다. 시장이 존재해야 변화할 시장도 있는 것이다. 주류도매업은 오랜 규제산업으로 향후 질적 규제를 강화하고, ‘TO제도’ 내에서 경쟁질서를 확립해 가는 효율적인 규제가 필요한 시점이다. 우리나라는 아직 도매업의 시장자유경쟁을 할 수 있는 조건이 갖추어져 있지 않은 실정이기 때문이다.
지난해의 추진한 시설규제완화도 오히려 잘못된 정책방향이라고 판단되며, 시설기준도 오히려 외국과 같은 수준으로 높이는 것이 더 바람직한 결과를 낳을 수 있다고 본다. 특히 세원관리, 불공정거래, 탈세, 주질보전, 공병관리 등을 정상화하려면 규제를 보다 강화해야 할 것이다.
잘 알려져 있듯이 종합주류도매업은 전자세금 계산서 사용, RFID 사용을 통한 불법주류 회피, 물류통합 등 경영혁신, 시장 투명화 및 각종 경쟁제도 자율적 개선, 정책 및 제도개선 연구개발 등을 실천 중이다. 그 이외에도 업계가 자정작업을 자율적으로 해야 할 일이 적지 않다. 현재 시장에서 발생하고 있는 무자료거래, 불공정거래 등 문제는 조기에 해결해야할 과제가 된다.
오랜 관행을 단기에 변화시키기 쉽지 않겠지만 그 문제를 해결할 수 있는 메커니즘을 협력단체를 중심으로 개발하여 내부의 시장조정을 해나가야 함이 필수적이다. 시장이 자율적으로 변화관리를 하지 못할 경우 정부의 개입은 예고되고 있는 것이다. 더욱이 종합주류도매업은 국가 면허업자로서 효율적인 주류유통, 청소년 건강, 주질보전, 환경보호 등에서 사회적 책임 역할을 게을리 하지 않아야 할 것이다.
Ⅰ. 문제제기
종합주류도매업체는 그 총수가 규제되어 있다. 그 수는 2004년 1,233개를 정점으로 그 수가 꾸준히 줄어 2009년1,188개로 5년간 45개가 감소하였다. 이는 주류도매업계의 경쟁이 과다함에 대한 규제당국의 인식을 반영하는 것이다. 전체 도매업종은 6종이다. 그 전체 도매업체 수는 2000년 들어서도 꾸준히 증가하여 2009년 현재 3,587개에 이르고 있다. 일반과 유흥을 포함한 소매업체수도 증가하여 2009년에 639,109개에 이른다. 한편 통계청의 주류출고량은 2008년 3,071,191kl로 정점에 이른 후 감소하고 있어 전체 도매시장이 위축하는 추세를 보이고 있다.
이 연구는 2000년대 들어 꾸준히 문제제기가 되어 왔으며, 특히 2010년 이후 규제당국 및 학계에서 수차례 언급해 온 종합주류도매업의 ‘TO제도’ 폐지 제안에 대해 시장상황, 찬반양론 등을 자세히 검토하고 정책학의 학술적인 평가 틀을 통해 그 타당성 여부를 검토하기 위한 것이다.
또한 이 연구는 정부가 최근 추진해 온 규제완화정책이 학계로부터 정치적 지지도, 참여성, 전문성, 책임성 등을 소홀히 다루어 온 경향이 있다는 평가를 지지한다. 실제로 과당경쟁론 등은 시장의 실패가 규제개혁의 동인이라고 판단하는 경우 현실에 대한 충분한 검토 없이 규제의 감축 또는 폐지가 반드시 필요하다는 논리로 나타나고 있어 문제가 됨을 지적한다. 시장의 문제는 이론이 아니라 현실이라는 것이다.
그러므로 종합주류도매업의 경우 시장실패의 원인을 시장속의 업계의 탓, 시장에서의 경쟁 탓으로만 돌릴 수 없는 측면이 있으며, 규제축소 또는 폐지만이 정책성공을 보장하는 것도 아니어서 시장상황을 보다 면밀히 살펴본 후 그 변화관리의 방향을 제시할 필요가 있다. 이 연구에서는 그것을 입증하고 정부의 시장관리 방향을 제시하고자 한 것이다.
사실 정부의 규제개혁의 방향에서 규제완화 만이 최선이 아니다. 규제의 질적 개선을 통한 규제강화나 규제과정의 투명화하고 시장을 효율화하는 것 또한 중요한 정책과정이고 정책결정이 될 수 있다는 것이다. 통상 시장완화론자들을 그것을 잊는다. 하지만 정책당국자들은 그 사실을 밝히는데 게을리 해서도 정책과정에서 놓쳐서도 안 될 것이다. 시장은 변화하고 있으며, 변화하는 시장 속에서 종합주류도매업의 시장역할을 꾸준히 검토해야 한다는 것이다.
규제개혁은 현장으로 들어가 관찰을 거듭하는 일이 없이 추진해도 되는 일과성 행사가 아니다. 개혁 자체가 실제로 국민의 삶의 질과 사회전반의 공정성과 효율성 등을 향상시키는 경제행위이므로 제도개혁은 엄정한 기준들을 설정하여 평가한 후 사회적 공감대 구축과정을 거치며 추진해야 그 성공을 담보할 수가 있게 된다. 다시 말하면 규제영향평가에서 제도변화를 할 때 피규제자의 반응, 정치경제적 접근, 행정 및 절차비용 등을 동시에 고려하고 추진해야 바람직하다는 것이다. 이는 경제학적 편익을 단순히 추론하고 추진해서는 무리가 발생할 가능성이 크다는 말도 된다.
1. 주류도매 규제완화의 정책이슈
정부는 오랜 기간 동안 주류시장의 경쟁촉진과 투자활성화를 위해 종합주류도매업의 진입규제정비를 추진해 왔다. 주류산업의 경쟁력에 대해 고민을 거듭한 결과였다.
그 연혁을 간단히 살펴보자면 1984년 7월 맥주의 수입개방, 1987년 10월 와인의 수입개방, 그 이후 국내 주류산업의 경쟁력과 자생력에 대한 우려의 목소리가 도처에서 제시되어왔다. 특히 수입주류가 늘어 2008년 산업연관표 기준, 우리나라 주류시장의 총 공급(출고기준)규모 약 9조8천억원 중 수입주류가 1조7천억원 정도로 전체 주류공급시장의 18%를 차지하였다. 주류수출은 3천 8백억원으로 주류시장에서 시장개방 이후 무역적자 구조가 지속적으로 나타났다.
즉 우리나라 전체 주류공급시장은 수입이 수출의 약 4.5배를 차지하고, 무역적자수준은 2002년 2.6배 수준에서 더욱 크게 증가하고 있는 추세가 나타나자 주류산업의 경쟁력에 문제를 제기하는 사람들이 는 것이다. 우리나라 주류산업에 문제가 있다는 사고가 생겨났고 그 문제의 원인은 규제로 시장을 억제한 것 때문이 아닌가 하는 의혹이 싹트기 시작한 것이다.
더욱이 한EU, 한미 FTA 이후 관세인하 및 폐지 등의 여파로 주류상품의 적자 폭은 지속적으로 증가할 전망이 제시되자 더 큰 문제의식이 생기고 있다. 물론 그러한 문제의식도 이중적이기도 하다. FTA를 통해 수입주류의 가격을 낮추고 수입주류 소비자들의 후생을 증가시키는 것을 원하는 정책도 추진되었다. 그러나 그러한 생각은 부분적인 것이므로 논외로 하자.
논의를 종합주류도매업으로 전환하면, 그러던 중 2010년부터 기획재정부는 종합주류도매업의 면허요건을 완화(2010.12.30)하여 신규 판매업 진입자들의 영업 참여를 보장하고, 업체 간의 자율경쟁을 유도하여 기존의 업계가 담합을 통해 이익을 공유하고 있는 상황을 변화시키겠다는 취지로 제도정비를 시행하고 나선 것이다.
[표1] 종합주류도매업 면허요건 개정
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현 행 |
개 정 |
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□종합주류 도매업 면허요건 ㅇ 인구 50만명 이상의 시 – 자본금 1억원 이상 – 창고면적 165㎡ 이상 ㅇ 기타 지역 – 자본금 5천만원 이상 – 창고면적 66㎡ 이상 |
ㅇ 인구수 구분없이 요건 단일화 ㅇ 자본금 5천만원 이상, 창고면적 66㎡ 이상
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출처 : 기획재정부 보도자료, 2010
또한 정부는 앞서 시행한 면허요건의 완화만으로는 실질적인 진입장벽을 제거한 것이 아니라는 취지하에 종합주류도매업 시장의 완전개방을 목표로 TO(면허허용범위) 제한제도의 철폐를 추진하도록 정책 제안하였다. 그리고, 그 결과로 발생하는 도매업 시장의 투자활성화와 효율성 제고를 기대하였다.
이를 다시 점검해보면 사실 술 소비시장을 점진적으로 확대하고 외국주류의 유입에 대응하여 우리주류시장이 경쟁력을 확보하고 효율성을 제고하자는 생각이다. 그래야 주류산업이 발전한다는 정부당국의 의지일 수도 있다. 그러므로 주류도매업 분야에도 진입규제정비가 필요하다는 생각을 정책화한 것이다. 시장경제원리 측면에서 보면, 진입규제는 시장의 경쟁을 제한하는 요인으로 작용하여, 산업경제활동의 자율성을 억제하는 장벽이 된다. 따라서 시장자체의 적응능력과 경쟁능력을 제고하자면 시장장벽은 철폐 또는 완화되는 것이 마땅하다. 이 생각이 바로 경쟁당국의 의견이다.
이에 대해 학계, 정부기구, 공공연구기관 등에서 주류도매시장의 경제활성화를 위한 정책적 전략으로 신규진입과 경쟁제한을 유발하는 진입장벽을 없애야 한다는 데에 있다는 의견을 모으다. 진입규제완화에 관한 정책논의는 어제오늘의 새로운 주장이 아니라 지난 수년 동안 학계와 정부기관을 중심으로 꾸준히 진행되어 온 것이다. 최근 그 속도가 빨라진 배경에는 국가경제 투자활성화와 경제전반의 효율성 제고를 경쟁촉진에 무게를 두고 있는 국가경쟁력강화위원회의 정책의사결정과 대내외적 경제불안을 해소하기 위해 정부가 국가산업경제를 육성해야 한다는 정책목표를 잡았기 때문이기도 하다. 문제는 과연 그렇게 할 때 주류산업이 그 주장대로 활성화되고 발전할 것인가이다.
주류도매규제 완화 이슈에 대한 학계의 의견도 다음과 같다. 주로 경제, 경영, 세무학계의 학자들은 우리나라의 주류판매업 면허요건이 형식논리에 치우친 엄격한 규제라고 보고 있다. 그리고 면허요건이 신규진입을 저해하는 진입장벽에 해당하며 그간 주류판매업에 필요이상의 시설기준이 진입규제로 작용해 온 역사가 있다고 주장하고 있다. 학계의 주장을 재론하면 종합주류도매업은 지역에 따른 자본금 및 시설기준 등 면허요건과 인적요건을 갖추어야만 면허가 발급되는 상황이므로, 면허요건을 충족하기 못한 경우에 시장진입자체가 차단되고, 경쟁제한효과가 유발되고 있다는 것이다.
최근 면허기준이 완화되었으나 그것으로 블충분하고, 주류도매업의 추가 자유화, 주류소매의 규제강화 등으로 정책방향을 추진해야 한다는 주장이다. 학계의 주장의 골자는 규제완화 정책의 중장기방향에 맞추어 종합주류도매업 면허 시 적용하고 있는 현재의 ‘TO제도’를 폐지해야 한다는 입장인 것이다.
또한 정부부처들의 주류도매규제 완화에 대한 의견을 모아보면 다음과 같다. 특히 공정거래위원회는 2010년도의 정책보고서에서 종합주류도매업의 면허요건에 일부 필요 이상 규모의 시설 및 자본금 요건이 존재하여, 경제적 부담이 커 중소규모의 활력이 있는 도매업체들이 새로 시장에 진입하기 곤란하므로 그 기준을 하향조정할 필요가 있다는 것이었다. 이 주장은 이미 관철되었으나, 아직 면허수 제한제도가 남아있어 주류도매업 시장으로의 신규진입을 원천적으로 봉쇄하는 진입장벽이 되고 시장에 문제를 야기하고 있다는 것이다. 그래서 이제 그것을 없애는 숙제를 해결하자는 것이다.
당국에서 판단한 도매업계의 문제는 이와 같다. 즉, 면허 갯수가 ‘TO제도’로 제한됨에 따라 지역별 유통마진이 10～25%로 높은 마진율을 유지하고 있고, 업계애서 불공정거래행위로 담합행위를 하고 있어 종합주류도매업체를 사고팔 때 높은 프리미엄이 붙어 거래되는 등 부작용이 발생하고 있다는 것이다. 즉, 종합주류도매업 면허기준의 완화와 더불어 면허수 제한제도를 폐지해야 규제완화 정책이 실효성이 있게 되니, TO규제폐지는 필수적인 정책과제라는 것이다.
정부산하의 국책연구기관들의 견해도 대체로 마찬가지다. 산업연구원 등 국책기관등은 그 연구결과에서 주류 판매면허제도는 종합주류도매업 면허를 해당지역(시, 군)의 인구 수, 주류소비량 및 판매장 수 등을 종합적으로 판단하여 결정하고 있는데, 이러한 제도는 면허발급 숫자를 제한하는 것이며 결국 신규사업자의 진입을 저해하는 결과를 유발하는 것으로 파악하고 있다.
또한 면허발급 숫자를 제한함에 따라 지역별 종합주류도매업체들은 유흥업소 및 일반소매점과 거래할 때 유통마진을 10~25%로 유지하기로 담합을 하거나 기존 종합주류도매업체의 거래 시 높은 프리미엄이 붙는 등 부작용 발생하고 있다는 것이다. 그렇기 때문에 종합주류도매업의 면허 수를 인위적으로 고려하고 있는 시·군별 TO(면허허용범위)제도가 주류시장에의 진입을 원천적으로 봉쇄하는 진입장벽이므로 규제품질이 상당히 낮은 규제라 보고, ‘TO제도’를 폐지해야 한다는 것이다. 대체로 대동소이한 주장을 하고 있음을 알 수 있다.
그렇지만 그와 다른 견해를 가지고 있는 경우도 없는 것은 아니다. 규제당국의 의견이 그것이다. 규제당국에서는 그간의 정책변화와 시설규제완화 등의 조치 등을 고려할 때 단기적으로라도 TO규제를 유지하는 것이 마땅한 일이라고 보는 것 같다. 물론 공식적인 입장을 표명한 것은 아니어서 확실히 경쟁당국의 주장에 반대하고 있다고 보기는 어렵다. 그렇지만 주류도매업을 규제하고 있는 당국에서는 시장활성화 측면의 이점이 있을런지는 모르지만 전통적으로 우리나라 주류업계의 공급사슬인 주류생산-도매-소매의 3단계 시스템을 안정성으로 유지할 필요가 있으며, 주류도매업 시장의 자정능력과 관리가능성 등을 고려하여 단기가 아닌 중장기적으로 규제완화를 추진화는 것이 보다 바람직하겠다는 입장에서 검토하고 있는 것으로 예상된다.
즉, 우리나라는 전통적으로 주류시장을 생산단계와 유통단계로 구분하고 있다. 이때 유통은 도매와 소매단계로 구분하여 전체를 3단계 흐름으로 구분하는 방식을 사용하는데, 이는 전 세계의 국가에서 대체로 채용하고 있는 주류생산유통 방식인 것이다. 소위 역사성이 있는 제도하는 의미이기도 하다. 제도를 바꾸는 일은 쉽지 않은 일이 아니라는 것이다. 이는 유통의 효율성도 중요하지만 먼저 주류라는 상품의 특성상 정책적 관리대상이라는 측면을 고려할 때 규제가 필요하다는 것이다. 이는 주류가 다른 상품과 달라서 하시라도 정책상 필요할 경우에 당국이 시장을 통제할 수 있는 체계를 갖추어 놓아야 한다는 것이 전통적으로 규제당국의 정책적 입장이었기 때문인 것으로 그런 판단이 가능했던 것으로 보인다.
또한 국내에 유일했던 주류전문연구기관에서도 규제완화 또는 진입장벽 철폐가 시장혼란 등 다양한 부작용을 단기적으로 발생할 수 있음을 설명하며 TO제도 폐지와 같은 정책제안은 시기상조라고 큰 우려를 표명한 것이다. 그 논리는 주류가 이미 오래전부터 정부가 정책적 필요에 의해 규제를 해 왔다는 사실과, 규제철폐 시 주질유지, 기존업계의 도산, 국민보건문제, 기업의 윤리적 경영책임문제 등에 문제가 생길 수 있다는 사실을 함께 고려한다면 산업경제의 활성화를 목표로 한 도매업의 규제정비는 논란의 여지가 크다는 것이다.
주류유통의 통제기능을 포기하면 주류도매를 통해 출고된 주류에 대한 소비가 1차적인 수급관리 기능을 완전히 시장으로 내 주는 결과가 발생한다는 것이다. 또한 주류도매업에 대한 진입규제로 신규진출이 차단되고 기존업체가 과잉보호되어 온 점도 있다는 것을 부정하지 않으면서, 인적, 물적규제는 주류라는 재화가 소비산업의 특성보다 사회경제적 측면에서 관리의 효율성이 높다는 점을 더 중요시해야 한다는 입장도 함께 제시되고 있다.
즉, 주류전문연구자들은 중장기적으로 시장이 경쟁적으로 된다 하더라도 단기적으로 시장혼란이 클 경우 정부정책의 변화는 충분히 그 부작용을 고려해야 한다는 생각을 가지고 있다. 특히 그들은 규제완화가 과다경쟁, 무질서 거래로 인한 영세업체의 도산, 세원관리문제, 불공정거래 및 탈세, 주질보전 등의 문제를 낳을 것으로 예상하였다.
또한 지적할 사안은 해당업계인 종합주류도매업계의 생각이다. 업계의 생각이 아전인수 일수도 있지만 국가면허권자로서 그들의 생각도 중요한 것이다. 업계에서는 ‘TO제도’는 오히려 유지되는 것이 바람직하며 오히려 잘못 현재 운영되고 있는 측면을 개선하여 주류업계의 안정적 발전을 도모하는 것이 사회발전과 국익에 도움이 된다는 입장이다. 그들은 종합주류도매업의 현실을 감안한다면 ‘TO제도’ 폐지의 주장은 오히려 부작용을 나을 것이라는 의견을 가지고 있었다. 특히 규제당국에서 오랜 기간 제도로 운영한 종합주류도매업의 ‘TO제도’를 일시에 폐지하는 정책은 정부의 책임문제가 따르며, 주류는 국민건강 차원의 중요한 제품이므로 생산과 유통 상의 규제가 바람직하다는 의견도 포함하고 있다.
2. 종합주류도매업 TO(면허허용범위)제도 폐지제안의 배경과 목표
경쟁당국은 주류시장의 경쟁촉진과 활성화를 위한 주류도매시장의 규제정비 과제로서 종합주류도매업의 TO에 대한 폐지를 추진할 것을 제안하였다. 이러한 종합주류도매업의 ‘TO제도’ 폐지주장은 최근 국가경제의 투자활성화와 경제전반의 효율성제고를 위해 국가경쟁력강화위원회의 회의에서 진행된 각종 규제행정의 완화정책 결의과정에서 시작되었다.
그 일정을 살펴볼 필요가 있다. 2008년 8월 28일, 제6차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서는 경쟁촉진과 시장활성화를 목표로 산업전반의 진입장벽을 완화하고, 영업활동의 불필요한 규제를 축소할 것을 논의하였다. 그 후 2009년 8월 26일, 제16차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서 소위 ‘우리 술’ 경쟁력의 강화를 위해 주류생산과 판매의 규제완화가 추진되어야 할 것을 논의한 바 있다. 여기에서 우리 술의 경쟁력 강화를 논의한 것은 사실상 글로벌 사회의 조류와는 상치되는 일이라고 볼 수 있다. 여기에는 농업의 활성화와 전통주의 계발이라는 새로운 조류가 우리나라에 나타난 것이다. 이에 우리나라 내부에서는 건강을 위해 술 소비를 줄여야 한다는 생각과 농업의 활성화를 위해 전통주, 우리 술의 소비를 증가시켜야 한다는 서로 다른 생각이 양립하게 된 것이다. 우리 정부는 한 정부내에서 이러한 각각 이율배반적인 주장이 양립하게 된 것에 대해 신중한 논의가 필요하게 된 것이다. 하지만 아직 우리나라 정부내에는 그러한 점에 대해 통합적으로 해결해야 한다는 시각을 가진 고위당국자는 나타나지 않고 있다.
2009년 9월 29일, 제17차 국가경쟁력 강화위원회 회의에서는 드디어 종합주류도매 면허기준완화를 위한 제도적 정비를 추진할 것을 결정하고, 주세법 시행령의 개정을 결의하게 된다. 2010년 8월 20일 공정거래위원회는 ‘주류산업 경쟁정책보고서’를 통해 종합주류도매업 면허기준 및 면허수 제한 완화의 필요성을 제시하고, 2010년 8월 24일 기획재정부는 종합주류도매업 면허기준완화에 대한 세제개편안을 제시하였으며, 같은 해 12월 30일 국무위원회의를 거쳐 대통령령으로 시설기준요건에 대한 법안개정실시한다.
특히 경쟁당국이 주도하여 2011년 이후 부터는 종합주류도매업의 진입장벽을 철폐하기 위해 기존의 관련 법안개정 등을 추진할 것으로 예상되고 있다. 이는 멀지않은 미래에 시설 및 자본요건을 갖춘 신규 진입자들이 TO의 제한으로 시장진입이 어렵게 되는 상황은 없게 하자는 생각이다. 그 이후 지속적으로 시간이 지나면서 학계와 경쟁당국은 ‘TO제도’가 폐지되는 것이 옳다는 주장을 규제당국에 대해서도 설득에 나서고 있는 것으로 알려지고 있다. 아직 구체적인 정부당국의 활동이 추진되고 있지 않은 것으로 조사되고 있지만 시장규제완화가 옳고, 그를 통해 시장을 정상화 하겠다는 정부의 의지는 점점 고조되고 있는 상황인 것으로 보인다.
다시말하면 공정거래위원회 등 경쟁당국은 종합주류도매업의 TO 제도폐지를 통해 자유로운 신규진입이 가능하도록 하여 기존도매업계가 비정상적으로 향유하고 있는 이익을 다른 업자들이 공유하고, 다라서 자본의 공정한 분배가 이루어지는 활력있는 시장경제를 실현할 것을 목표로 하고 있는 것이다. 실제로 그것이 가능하다면 국가를 위해 도움이 되는 일일 것이다. 이에 정부와 학계에서도 현재까지 주류도매시장이 규제당국과 업계의 규제장벽에 의한 보호 하에 산업의 안정적인 사업과 이익을 향유해 왔으며, 이로 인해 경영혁신이 정체되는 등 효율성의 문제가 발생, 이를 해소하는 전략이 필요하다는 입장을 가지고 있는 것이다.
이는 지금까지 지역별 담합 등의 방식으로 높은 유통마진을 실현하는 등 기존업체들이 특별한 이익을 실현하는 비정상적인 현상이 발생하고 있으므로, 이같이 합리적인 분배가 이루어지지 않는 문제를 해소하기 위해서는 진입규제철폐만이 최선이라는 입장인 것이다. 그 결과 시장의 원리에 따른 자연적인 정화기능을 통해 도매시장이 건전한 경제질서를 확립하고 시장경제의 활성화를 도모하도록 변화할 것으로 기대하는 것이다.
경쟁당국이나 학계에서 그동안 규제당국에서 종합주류도매업의 신규면허를 제한하여 주류의 수급기능을 조절하고, 세원관리의 기능이 보호된 점 등에서 장점이 있었다는 것을 인정하지하지 않는 것은 아니다. 이제 상황이 변했고 그동안 업계의 부정적인 측면이 너무 커졌고 그것을 해결하려면 시장의 힘을 빌리는 수밖에 없다는 것이 그들의 생각이다. 더욱이 글로벌화된 자유경쟁 시장 하에서 주류수급기능도 이제는 중요한 역할이 아니고, 과거와 달리 이미 주류산업이 GDP창출에서 차지하는 기여도도 낮아져 가장 중요한 세원보전 기능이 약화되었다는 입장인 것이다.
그러므로 주류산업에 대해 전통적 보호기능을 유지함으로써 발생하는 제도적 편익 보다 이제는 규제완화 내지는 ‘TO제도’ 폐지를 통해 국가경제의 투자를 활성화하고 효율성을 제고하는 등 산업경제정책 측면의 편익을 더 크게 발생하도록 하는 것이 옳다고 판단하여 도매업계에 경쟁촉진적 자유시장 원리를 도입하자는 정책적 입장을 견지하게 된 것이다.
그렇기 때문에 이 연구는 정부가 종합주류도매업 ‘TO제도’ 폐지 여부를 정책적으로 검토함에 있어 사회적 공감대를 구축하려면 사실 업계의 현장에 대해 보다 정확한 실태정보가 필요하고 그 목적에 맞는 기준을 활용한 적확한 평가작업이 필요하다는 데 주안점을 두었다. 그럼으로써 정책변화의 효과에 대한 근본적이고 원칙적인 검토작업을 해야 한다는 것이고, 또한 다양한 대안에 대한 검토를 하고 그 장단점을 분석하는 작업 또한 필요하다는 생각에서 추진한 것이다.
그리고 여러 가지 대안을 검토한 후에야 정책을 실행하는 단계에서도 절차와 관련된 주체들의 역할을 명시하고 투명하게 진행해야 부작용이 없을 것이라는 생각에서 구체적인 대안도 검토하였다. 가장 근본적인 생각은 규제당국이 주류산업의 전반적인 분야에 대해 규제와 행정지도를 해 온 것은 반세기의 역사를 가지고 있고, 종합주류도매업의 ‘TO제도’ 또한 1997년 이래 약 15년의 역사를 가진 정부의 주류정책의 일환으로 추진된 것이라는 사실도 염두에 두었다. 역사를 부정하고 현실을 보지 않고 연구를 하거나 정책을 제시하는 것은 사실상 현실의 정책적 판단을 함에 있어 무리가 될 수 있기 때문이다.
규제제도의 변환은 정부가 국정관리의 필요에 의해 시장에 개입하는 중요한 정책적 의사결정이므로 규제를 단행할 때와 마찬가지로 그 규제를 완화하거나 폐지할 때 일정한 기준에 의거해 공정하게 평가하고, 대안도 마련해야 하며, 실행하는 절차를 잘 관리하는 등의 작업을 치밀하게 추진되어야 한다는 생각도 중요하다. 그렇지 않을 경우 규제완화나 폐지가 오히려 정치, 경제, 사회적 부작용을 가져와 시장혼란은 물론 이해관계자들에게 피해가 발생하는 문제를 야기하고, 정부의 정책에 대한 신뢰문제까지도 발생하여 저항을 낳을 뿐만 아니라 득보다 실이 큰 결과를 초래할 수가 있기 때문이다.
실제로 ‘TO제’도의 폐지 여부를 둘러싸고는 아직 찬반양론이 있다. 찬성하는 측의 논리도 중요하지만 반대하는 측의 논리도 중요하지 않을 수 없다. 찬반양론 중 정책적 판단과 선택을 하자면 먼저 규제제도 자체를 검토하고, 실제로 업계의 경영실태를 파악해 보아야 할 것이다. 제도의 검토가 제도 존폐의 필요성을 밝히는 데 도움이 되며, 업계의 경영실태는 정부의 산업변화관리의 타당성과 제도변화의 정당성과 유효성 등을 평가하는 데 중요한 정보로 활용될 것이 분명하기 때문이다.
정책의 의사결정에서 선험적으로 결정을 하게되면 정책의 실패를 낳을 가능성이 생길 뿐 아니라 정책의 추진 자체도 어렵게 될 수 있다. 추진상의 저항이 가능하기 때문이다. 특히 이번 연구에서는 기존의 정책평가 시 정책적 의사결정을 할 때 준거가 된 현실의 정보들은 오래된 자료를 활용하거나 몇면 일부로부터 수집된 정보를 사용하여 전체의 정보인 것으로 오인했을 수 있고, 그로 인해 잘못된 의사결정도 내릴 수도 있어 다시 새로운 실태조사를 보다 광범위하게 수행하여 그 결론을 내리고자 하였다.
‘TO제도’를 변경하는 정책을 수립할 때 경쟁당국에서 고려한 이윤율과 프리미엄 등에 대한 정보 뿐 아니라 업계의 경쟁상태, 생산성, 임금, 이윤율, 경영효율성 등에 대한 세부 실태파악하는 노력도 매우 중요하다. 예를 들면, ‘TO제도’를 통해 면허권자가 기득권을 확보하고, 시장을 포획(Regulatory capture)하게 되어 정부의 실패가 발생한다는 이론은 도매업계의 생산성과 임금, 영업이윤율 등을 관찰함으로써 그 실태를 파악할 수 있다. 판단도 다시 해볼 수 있다.
‘TO제도’의 폐지여부에 대해 그 타당성여부를 결정하려면 서로 다른 정책방향을 대상으로 학술적이고 선행연구를 가진 적확한 평가의 기준들을 선택하여 평가에 나설 필요가 있다. 더욱이 행정기본법에 ‘규제(완화)로 인해 국민의 일상생활과 사회, 경제, 행정 등에 미치는 제반 영향을 객관적인 방법을 사용하여 미리 예측, 분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준’을 통해 규제영향평가를 거쳐야 한다고 제시하고 있는 사실도 그 필요성을 웅변하고 있는 것이다. 이는 기존의 규제가 이유가 있기 때문이므로 규제의 필요성 여부를 먼저 평가해야 한다는 생각도 된다. ‘규제의 필요성이 사라진 것인지?’와 ‘정책목표를 시장경제의 활성화로 할 경우 그것이 단기에 도달 가능한 목표인지?’, ‘그 타이밍은 맞는 것인지?’, ‘그 정책목표를 달성할 수 있는 조건이 충족되고 있는지?’ 등에 대해 면밀한 검토가 필요하다는 생각도 필요하다. 그 필요성은 기존의 제도생성 당시를 기준으로 검토할 뿐만 아니라 그동안 변화된 환경 속에서의 필요성 여부도 검토해야 할 것이다. 이는 업종과 업태의 정체성이 산업환경의 변화에 따라 변화하는 것이기 때문이다.
결국 ‘TO제도’ 폐지 타당성 여부의 이유를 종합적으로 검토한 이후 정책선택을 하고, 실제 변화관리 절차와 각 이해관계자들의 역할을 정리해야 할 것이다. ‘TO제도’를 유지하는 것이 옳다면 제도유지와 함께 각 주체의 역할이 제시될 수 있을 것이며, 폐지가 더 옳다면 폐지의 절차도 체계화할 필요가 있다는 것이다. 즉 대안과 대안의 관리방안을 추가적으로 검토해야 할 것이다.
