종합주류도매업의 TO제도를 폐지하지 않아야할 이유-4
조 성 기(경제학 박사, 한국주류산업협회 연구본부장)
종합평가한 결과 필요성, 정당성, 유효성 등 모든 측면에서 TO제도를 폐지하는 것보다 유지하는 것이 우위에 있는 정책적 선택이다. TO제도의 설치목표가 여전하고, 오히려 새로운 규제가 필요하며, 시장문제가 여전하기 때문이다.
이번에는 TO제도 폐지 정책제안의 찬성론과 반대론을 조목조목 평가해 보는 순서이다. TO제도의 폐지는 몇 년 동안 끊임없이 제안되고 있다. 뿐만 아니라 아직도 현재진행형이며 내년도 새 정부가 들어 서더라도 또 추진될 정책으로 보인다. 그 이유는 국가경쟁력강화위원회, 공정거래위원회, 기획재정부 등 주류 경제부처와 위원회 모두가 동의하고 있는 과제이기 때문이다.
주류산업의 경쟁력을 제고하기 위해 가장 큰 해법은 진입규제의 철폐를 통한 경쟁의 제고라는 것은 이제 초등학교 경제교육 교과서에서도 나오는 언명이다. 그런데 왜 진입규제가 문제가 있다고 할 것인가. 쉽지않은 문제다. 그리고 무엇이 옳고 그른가를 철저히 규명해야 할 일이다. 그러므로 보다 객관적 기준을 가진 평가가 필요하다. 그를 위해 먼저 찬반양론을 검토한 후 평가기준을 제시하기로 한다.
제시되는 평가기준은 가장 일반적으로 규제연구에서 사용되는 규제영향평가정보를 주된 자료로 하여 작성하는 것이 공정하다. 그리고 선행연구들을 활용하여 보다 충실하게 기준을 설정할 필요가 있다. 더욱이 평가기준을 동원한 평가작업만으로 현실의 문제를 해결할 수 있다고 자신하기 어렵다. 그 경우 다른 산업에서의 진입규제 폐지사례를 살려본 후 종합적인 평가를 하는 것이 옳다. 그렇게 논의를 준비한다.
1. 평가모델
가. TO제도 폐지에 대한 찬성론
TO제도를 폐지하자는 주장, 즉 폐지의 찬성론자들은 먼저 주류의 수급조절 기능이 이미 사라졌다는 것이다. 그리고 이미 도매업에서의 세원관리의 중요성이 크게 줄어들었다는 것이다. 이러한 주장은 옳다고 생각한다. 주류공급과 수요는 이제 균형단계에 이르고 있다. 구조적으로 공급이 적지도 않고, 수요자가 원하는 총량이 충분히 공급되고 있다. 정부가 개입하여 수급을 조절하던 시장상황, 기술적 조건은 이미 논의의 대상이 되지 않는다고 할 수 있다.
과거 제조와 소매단계에서 탈세 등이 가능하므로 그 단계들에서 주세수입을 정확히 징수하기 어려웠던 주세관리를 도매단계에서 수행하던 전통도 과거지사다. 과거에는 제조와 소매가 아닌 도매단계에서 주세관리를 하는 것이 중요하고 필요했었다. 그렇지만 도매의 주세관리 기능이 강조되던 시대는 지났다. 주세는 이미 대부분 병마개제조 단계에서 관리되고, 소매의 탈세가능성도 상당부분 통제되고 있어, 도매에서의 세원관리 기능이 소멸되어 가고 있음은 누구나 동의할 것이다. 그러니 그러한 제도는 사라질 필요가 있다.
더욱이 부가가치세나 특수소비세의 경우도 최근 RFID를 통한 탈세방지, 전자세금계산서 발급, 신용카드의 사용확대 등 다양한 기술발전과 제도혁신이 가능하여 그 문제가 줄어들고 있다. 과거에 비해 주류의 합법적 거래량이 지속적으로 증가하고 있어 도매단계에서 무자료 거래, 제조와 소매의 부정거래나 탈세를 제도적으로 방지해야할 필요성도 줄어들고 있다. 그 중요성이 크게 낮아지고 있다는 것이다.
그러므로 신규면허 허용범위(TO)를 폐지하여 신규진입의 촉진을 유도할 수 있는 조건이 이제는 형성되었다는 주장이다. 독자들은 어떻게 생각할까? 과연 조건이 형성된 것인가? TO제도의 폐지에 대한 찬성론자들이 주장하는 결과는 진입이 촉진되면 자율경쟁, 기술진보, 경영혁신, 이익의 재분배효과 등이 나타나며, 공정거래가 실현되고, 국가경쟁력이 확보될 수 있는 계기가 될 것이라는 의견이다.
종합주류도매업의 발전에 장애가 되고 있는 전통적인 규제장벽이 완화되면 새로운 사업기회가 생겨 신규업체의 시장진입이 가능하게 되므로 업체들간의 자유로운 경쟁이 발생하여 경영부실상황과 기술진보 저해상황이 해소되며, 도매업계의 경쟁력 저하문제가 제거된다는 것이다. 신입진입의 추가로 과연 그러한 일이 벌어진다면 TO제도를 폐지하는 것이 옳을 것이다. 과연 그러할까?
더욱이 신규기업의 시장진입은 도매업의 경영혁신 및 기술혁신을 불러올 수 있는 원동력으로 작용할 것으로 기대될 뿐만 아니라 경제활동의 참여 및 기회형평성의 증대효과를 발생시킨다. 그리고 신규진입자들이 자유롭게 경쟁함으로써 시장이 안정화되고 도매업계의 불안정성이 시장력에 의해 안정화되게 된다.
또한 진입장벽의 보호 하에 향유되던 기득권이 공정하게 재분배되고, 기존에 발생하고 있던 프리미엄 등 비정상적으로 형성된 자산들이 재분배 되는 효과가 발생할 수 있다. 그리고 TO제도 폐지를 통해 창업이 활성화되고, 그들은 신규고용을 창출하여 일자리를 많이 만들 수 있는 기회가 확대될 것으로 기대된다. 고용창출은 경제활력을 되찾기 위한 우리경제의 최대현안이므로 주류도매업에서도 그 기회를 만들 수 있도록 정책을 바꾸어야 한다는 것이 찬성론자들의 논리이자 주장인 것이다.
그러므로 주류도매업의 진입을 개방하여 주류산업을 육성하고, 이를 통해 국가산업 전반의 고용 및 창업증진효과를 얻고자 시장진입과 관련된 규제개혁에 정책의 초점을 두는 것은 정의로운 일이라는 것이다. 이는 TO제도 폐지를 통해 도매업간 경쟁이 제고되면 더욱이 소매상에서의 판매가격이 하락하고, 소비자 가격도 낮아져 소비자들의 경제적 후생이 증대될 수 있다는 주장이다.
뿐만 아니라 TO제도의 폐지는 오래 전부터 정부에서 필요성을 제기 하고 있는 도매면허의 유형간 통폐합 정책을 추진할 수 있게 되는 행정적인 발전을 이룰 수 있는 용도로도 활용될 수 있는 편익이 있다고 보았다. 이론적으로도 면허권자의 기득권을 배제하게 되고, 시장포획, 지대추구, 정보의 불균형성 등을 막아 시장을 정상화 시키게 될 것으로 정리되고 있다. 더욱이 정부의 규제는 감독이 불가능하므로 원천적으로 시장에 맡기는 것이 가장 바람직한 것이라는 논리가 찬성론자들의 주장이다.
찬성론자들의 주장을 읽는 독자들이 이 시점에서 찬성론에 동의할 것인지 반대할 것인지를 확인해볼 필요가 있다. 그리고 찬성론이 옳다면 과연 현실에서 그러한 의견대로 진행될 수 있을 것인가도 생각해 보아야 할 것이다. 그리고 다음 반대론을 읽어볼 필요가 있다. 그 이후에 찬성론과 반대론에 대해 정책적 기준을 가지고 평가할 것이다.
나. TO제도 폐지에 대한 반대론
이제 부터는 반대론의 주장을 기술할 것이다. TO의 철폐를 하게되면 우선 신규 도매업체가 시장에 진입하게 된다. 그런데 현재의 시장상황하에서 진입한 신규업체들은 아주 규모가 큰 자본력을 가지고 기존의 업체들과 경쟁을 할 수 있는 수준이 되는 경우를 제회하고는 경영 부실에 처하게 될 것이다.
또한 많은 도매업체들이 경쟁을 하여 도산가능한 업체들이 발생할 경우 그 업체들은 무자료 유통 등을 통해 불법영업을 강행하게 될 것이고 그 경우 세원관리문제가 발생할 수 있다. 또한 영세업체들이 진입할 경우 특히 주질의 문제가 발생할 수 있다. 물론 품질이 낮은 주류를 유통하는 업체들이 시장에서 지속적으로 유지하기 어렵겠지만 상당기간 동안 그 문제는 유지될 수 있다.
더욱이 현실에서는 대형기업 보다는 소영세도매업체가 진입을 하게 될 것이다. 실제 영세도매업체가 증가한다면 증가할수록 경영부실은 기존 영세업체들과 신규영세업체 모두의 일이 될 것이다. 그들 영세규모업체들이 시장에서 다수가 될 때 법인세, 부가가치세 등의 감면혜택대상도 증가할 수 있고, 이들의 수익이 불안정함에 따라 세원도 불안정하게 될 것이다. 이같은 폐해는 신규진입이 이루어지면서 당장에 발생할 수 있다. 그만큼 시장이 혼란한 상황에 있기 때문이다.
또한 영세도매업체는 상대적으로 저품질의 주류를 유통할 수 있으며, 보관상의 문제로 주질도 저하될 수 있다. 저질 주류의 유통은 국민건강을 위협할 수도 있으며, 공병의 보관부실로 인해 환경문제도 발생시킬 수 있다.
종합해 보면 현재 도매업자들이 가지고 있는 책임의식, 즉 정부의 규제 하에 있는 면허업자라는 의식이 사라지게 되어 경영상태가 어려워졌을 때 무자료주류의 음성거래, 저질 주류유통 등 단행. 공병관리 부실 등이 증가하게 된다. 또한 정부도 민영사업자들이므로 그들에 대해 상시적으로 행정적으로 관리하거나 건전한 유통업자들을 보호하는 데에 어려움이 발생한다.
결국 TO제도의 폐지로 인해 오랜 기간 정착되어온 도매업 시장의 자율조정시스템은 훼손될 것이다. 그리고 종합주류도매업의 사회적 책임과 건전유통질서 확립을 위한 역할도 축소될 것이며, 시장에서의 경쟁과 경쟁이 소비자들의 경제적 후생을 증가시킬 경우의 편익만이 존재하게 될 것이다. 과연 주류시장을 그렇게 방치해도 될 것인지가 의문에서 반대론이 태동되고 있는 것이다.
TO제도 폐지는 도매업 시장을 단순히 경쟁구도 하의 영리추구를 위해 사회가치가 희생되는 산업영역으로 변질시킬 것을 우려하는 것이다. 수익을 위해 어떠한 경쟁수단도 동원하게 될 것이다. 또한 필요한 이유를 알더라고 비용이 더 들어갈 경우 공병회수 및 보관선별을 위한 설비투자를 기대 하기 어렵게 된다.
물론 지금도 일부 도매업체들을 제외하고는 품질과 보건 및 환경을 위한 투자를 일부러 지출 하는 업체가 많지 않다. 그러나 규제 하에 있다면 그러한 노력을 할 수 있도록 지침을 제시할 수 있고 그렇지 하지 않을 경우 진입규제완화 등의 정책적 방향을 제시하여 행동변화를 유인할 수도 있다.
그러나 정부의 규제 자체가 제도적으로 사라진다면 정부와 사회가 필요로 하는 규제를 다시 가하기란 실로 어려운 일이 된다. 규제는 특히 한번 제거할 경우 추가적인 규제를 추진하기가 좀처럼 어려운 일이 아닐 수 없기 때문이다.
더욱이 지역을 넘나들어 경쟁이 불가능하도록 한 판매구역제를 폐지한 이후 지역의 업체진입에 제약이 없어져 건전한 유통질서의 관리가 어려워졌다. 서울의 도매업체가 부산이나 충청도에도 진출할 수 있는 경우나 부산의 인근도시에서 부산시장에 판매할 수 있을 경우 어떤 문제가 발생할 것인가? 정상적인 경쟁상황이라면 별문제가 없을 수 있다.
그러나 대규모업체가 소규모 업체들이 있는 지역으로 시장을 넓힐 경우나 무자료 주류를 취급하는 없체가 진입을 할 경우 공정경쟁은 쉽지않다. 그 결과는 비정상적인 경쟁의 확장이 될 수 밖에 없다. 이에 대해 규제당국에서는 어떠한 규제를 준비하거나 단행해야 할 것인가를 연구할 필요가 있다.
보다 넓은 관점에서보면 그러한 업체들이 생겨나지 않도록 하는 것도 한 방안일 것이다. TO의 갯수를 줄이거나 인적규제를 강화하는 요건을 설정하는 등 규제할 필요가 있다. 제도적인 규제가 없는 상황에서는 다양한 경쟁과 이익추구를 위해 불공정거래행위가 발생할 가능성이 높아진다. 이에 대한 지역협회 등 도매업계 자정활동과 도매업계가 자율적으로 건전유통질서를 확립하고자 하는 노력이 필요하게 된다.
정부가 사라지면 업계협회의 역할은 더 중요하게 된다. 그 때 지역협회의 역할은 지금과는 달리 업계 공동이익의 창출이 아니다. 그때는 유통질서의 자정작업이 보다 중요해지고 지금처럼 정부의 역할이라도 미룰 수도 없게 될 것이다. 즉, 도매업계는 영리추구 이외에 자원배분, 사회질서유지에 대한 책임과 역할 등을 공동으로 수행할 필요가 생기는 것이다.
지금 규제가 풀려 있는 사항들을 다시 한번 검토할 필요가 있다. 즉, 전국대상으로 영업을 할 수 있는 시장자율화는 지역별 불균형을 발생시킬 수 있다. 극단적으로는 아예 특정지역에 대해서는 원활한 물류가 이루어 지지 않을 가능성도 있다. 일정한 이익이 가능한 곳 위주로 진입하여 경쟁을 할 수도 있기 때문이다. 즉, 소비층이 집중된 대도시, 수도권, 교통편리지역 등을 중심으로 거래가 몰리게 되는 수급불균형이 초래될 우려가 있는 것이다. 이러한 현상은 이미 판매구역제 폐지한 1992년 이후 일부 발생한 경험을 가지고 있다. 자유경쟁시장의 경우 자사의 수요층을 겨냥하여 영업이 집중화되는 현상은 자연스러운 흐름에 해당한다.
또 다른 부작용으로는 도로여건의 개선으로 접근성이 향상되면서 대규모업체로 업계가 재편될 가능성도 보인다. 지금은 아직도 지역영업권이 일정부분 힘을 발휘하고 있지만 보다 규제가 완화될 경우 대기업들은 보다 적극적으로 전국소비권을 대상으로 영업을 하게 되므로 빠른 속도로 시장이 대형업체 위주로 재편될 가능성도 있다. 시장자유화로 인한 영세업체들의 도산으로 인한 세원관리 부실화이 우려되는 것이다.
또한 도매업계에 해외자본 진입도 가능하다. 특히 중국주류가 한국시장에 들어올 경우 도매업계의 진출도 예상할 수 있다. 국내 도매업이 중국주류의 발목을 잡을 경우 도매업에 자유롭게 진입하게 된다면 국부유출 등의 새로운 문제가 발생할 수도 있다. 해외 자본이 진입하면 물론 국내 중소업계의 경영이 부실해질 것이다. 이는 중장기적으로 도산을 의미한다.
끝으로 제조업체들의 문제다. 한 제조업체가 고객으로 대응을 해야 하는 도매상이 많아진다. 그 경우 제조업체의 비용이 증가하게 된다. 마케팅 거래비용이 증가하는 것이다. 소비자 후생의 저하측면도 빠질 수가 없다. 도매업의 시장경쟁 제고로 가격인하가 발생할 경우 소비증가로 국민건강 위해성 증가 가능하다. 주류의 가격인하는 경쟁당국에서는 정책의 효과로 즐거워 하는 것이지만 보건당국의 입장에서는 그와 반대상황이 된다. 주류는 다른 일반제춤과 달라 가격인하가 결코 반갑지 않은 제품이 된다.
이론적으로도 검토할 것이 남았다. 공공이익이론과 과당경쟁이론 등은 자유경쟁이 산업의 경영과정상 문제를 야기시킬 수 있다고 적고 있다. 그래서 적정 도매업체수를 산정하여 적정한 경쟁조건을 형성하도록 할 필요성을 주장하고 있는 것이다. 이들이 반대론의 주장이다.
어떤 주장을 보더라도 외관상 즉시적으로 보면 각각의 입장이 이해가 갈 수 있다. 문제는 정책차원에서 어떻게 어떤 기준을 가지고 평가할 것인가이다. 현실에 대한 이해가 충분한 경우라면 토의를 통해서도 가능하겠지만 양자의 입장에서 주장하는 각각의 경우 상대방을 이해하지 못하게 된다.
2. 평가기준
즉, 찬반양론은 나름대로 가지고 있는 시장관에 의거 각각의 주장을 하고 있는 것이기 때문에 그 정책에 대해 우열을 판정하자면 일정한 잣대가 필요하다. 이 때 선행연구들에서 사용한 기준과 산업의 실태를 검토하여 선정하는 것이 객관적이 된다. 그 평가기준으로는 TO제도 폐지의 필요성, 정당성, 유효성 등을 검토하는 것이다. 그 중 유효성은 가시성, 적시성, 조건충족성 등을 비교하는 것이다.
필요성은 규제에는 필요한 규제와 불필요한 규제가 있고, 그들을 가르는 기준을 시장경쟁질서의 유지, 재산권의 보호, 시장실패의 치유, 사회적 책임 등에 두는 기본아이디어다. 정당성은 행정상의 책임성과 경제적 형평성, 그리고 법적 타당성을 기준으로 평가하는 것이다. 유효성은 가능성(Likeliness), 적시성(Timeliness), 충족성(Suffiiency) 등의 평가한다.
3. 평가
가. 필요성 평가
평가기준이 설정되면 평가가 시작된다. 당초 규제는 규제당국에서 시장이 불완전하다는 이유로 정책적 의사결정을 하고 만드는 것이다. 따라서 종합주류도매업 시장의 불완전성 존재 여부를 검토 해 볼 필요가 있게 된다. 시장의 불완전성이 과거와 같이 존재하다면 TO제도를 폐지하여 시장자유화를 통해 도매시장에 필요한 정책목표를 달성하기가 어렵게 된다.
이제 TO제도를 도입할 당시에 제기된 불완전성의 요소들과 그 이후에 발생한 요소들을 함께 살펴보아야 할 것이다. TO제도를 도입할 당시 고려한 불안전성 요소들은 세원보전, 주류유통 및 판매관리, 주류의 수급균형 등이었다. 이들은 주로 경제적 요인들이었다. 시간이 지나가면서 종합주류도매업에 상대적으로 중요한 역할로 등장하고 있는 불완전성 요인들은 CO2저감을 위한 공병보전, 주질관리 등 품질과 환경관련 요인들이다. 이들은 업계의 사회적 책임과 관련이 있는 것들이다.
분석결과 TO제도를 도입할 때의 과제들은 대부분 사라지고 있지 않다는 것을 알 수 있다. 진입규제가 사라지고 시장진입이 자유화될 때 오히려 과거에 생각했던 문제들이 증폭될 우려가 더 크다. 그 경우가 인정되면 TO제도의 폐지제안은 현 단계에서는 불필요한 제안이며 TO제도를 유지되는 것이 바람직하게 된다.
또한 시장진입을 자유화하면 신규진입 영세업체들의 경영상태 변동성이 너무 클 것으로 예상된다. 이는 세원의 안정적 보전을 어렵게 하는 것이다. 특히 영세업체가 진입할 경우 경영상 곤란이 발생하면 이어 불법적인 주류유통 및 판매관리가 발생할 가능성이 생긴다. 지역별 수급, 업체 규모별 이윤획득 상 불균형이 증폭되어 수급불균형은 물론 면허업체간 격차가 가속화될 가능성이 크다는 것이다.
아직 업계의 환경인식이 미흡하여 공병보전을 위해서도 관리규칙을 늘려가야 하며, 주종의 다양화, 물류거리의 등에 대응한 주질 및 위생관리의 필요성, 공별 회수 및 선별시설의 필요성 등 이를 위한 투자 및 관리규율 등이 필요해지고 있다. 이들은 사회적 규제로 새롭게 등장하는 필요한 규제에 해당하는 것들이다.
더욱이 대상제품이 주류라는 특성을 한번 더 고려할 필요가 있다. 주류는 의존성이 있는 물질로 가격하락 시 건강위해성 증가를 무시할 수 없는 물질이다. 또한 광범위한 수요가 존재한다는 특성도 있어 만약에 규제를 해야 할 필요가 발생할 경우 그 통제영역을 정부의 범위 안에 두는 것이 최소한의 대비책이 될 수 있다. 그동안 주류도매시장의 팽창이 지속되었으나 시대변화에 걸 맞는 행정관리가 이루어 지지 않았다.
그러므로 주류규제를 완화하는 정책을 펼칠 것이 아니라 오히려 주류제품의 특성을 감안하여 규제의 질적 강화를 시도하는 정책을 추진해야 할 것이다. 도매면허의 다양화는 과거 민생차원의 정책과 수출입 환경변화 등 환경변화의 필요에 의해 추진된 것으로 세상변화의 산물이었다. 그렇기 때문에 현재의 상황과 맞지 않더라도 하루아침에 면허의 통폐합을 추진하기는 어려울 것이다. 그렇지만 그 문제도 보다 면밀히 검토하여 변화관리에 나서야 할 일이다.
도매장의 시설규제 기준완화의 조치도 규제완화라는 시대적 조류에 무조건 맞춘 것이었을 뿐 시장이 자유화된 상황에서의 도매업의 역할 등에 대해 면밀히 고려했던 조치는 아니었던 것으로 생각된다. 더욱이 국민의 건강과 밀접한 관련이 있는 제류인 제품에 관한한 정부의 규제완화 시책은 확고부동한 정책으로서 사회적 공감대를 마련한 후 시행한 것은 아니다.
주류도매업의 자유화의 일환에서 주류도매면허의 통폐합과 일원화를 하도록 하고 종합주류도매업의 TO제도를 폐지해야한다는 주장은 사실 그 주장의 근거가 불확실하다. 더욱이 과거에 규제를 했던 목적이나 환경적 정황 등을 고려할 때 당장에 폐지하는 것이 바람직하지 않다. 즉, 정책적 일관성 및 행정의 책임성 문제에 봉착하게 될 것이다.
즉, 도매면허유형의 다양화는 과거 경제적 이유에 의해 단행되었던 것인데, 최근에 와서는 정치적 갈등과 행정편의적 사고에 의해 단순화하는 방향으로 다시 논의 되는 것은 쉬운 일이 아니다. 그간의 정책적 필요에 의해 다양화를 시도했던 것인데 이해관계자들 중 일부가 불만을 내세울 때 민원대응차원에서 통폐합을 시도하는 제안을 그대로 추진하는 것이 올바른 일이 아닐 것이다. 보다 더 충분한 검토가 필요하다.
사실 도매면허규제는 기득권을 가진 업체들을 제도적으로 보호하는 것은 맞다. 그렇지만 정책적으로 합의를 거친 보호제도다. 보호가 있었기 때문에 서비스 개선이나 자조적 경영혁신의 노력이 없었다는 평가는 대체로 인정할 수 있을 것이다. 그러나 그런 개선과 혁신이 가능하도록 정부가 나섰어야 하고, 지금이라도 추진하도록 개입해야 할 것이다.
TO제도를 폐지한 후에 자유화된 시장에서 그러한 노력이 업계 자율적으로 가능하지 않다는 상황을 고려한다면 규제완화가 시장의 불안정성을 보다 강화할 것이라는 사실이 보다 올바른 예측이 아닐까 한다. 적합한 서비스개선 실패, 경영혁신 실패, 과당경쟁, 불공정거래 행위, 탈세, 중소업체의 어려움 증진, 사업자 단체의 업계 이익위주의 활동 등의 문제는 자율적으로 가능한 것이 아니라 규제하의 개입을 통해서 가능하다는 것을 아는 것은 어렵지 않은 일일 것이다.
또한 TO제도 폐지를 논하기 전에 현재 종합주류도매업의 TO는 ‘몇 개가 적정한가?’에 대한 심층적 검토와 공감대가 형성될 필요가 있다. 결국 TO제도를 설치한 목표가 달성되지 않았고, 규제를 해야할 새로운 필요성도 늘어나고 있으며, 시장의 불완전성이 여전하므로 시장의 불안정성이 사라진 미래에 TO제도가 불필요해질 수 있다. 아니 그러한 조건을 정부와 업계가 함께 준비해야 폐지의 필요성에 동의할 수 있을 것이다.
즉, 폐지의 필요성을 고려할 때 현재 단계에서는 제도의 폐지를 논할 단계가 아니라는 판단이 옳지 않을까 한다.
나. 정당성 평가
정당성 여부는 TO제도의 폐지가 도매상, 소매상, 사회 등 모두에게 이익이 되는가에 대한 형평성과 정부의 책임성, 신규사업자 들의 선택권 침해여부 등을 평가하는 것이다. 평가 결과 TO제도를 폐지하는 경우 새로운 사업자가 사업을 할 수 있는 선택권을 주는데에는 도움이 되지만 형평성과 책임성 등에는 문제가 있어 전반적으로 볼 때 폐지하는 것이 정당성이 없다고 할 수 있다
즉 시장경쟁은 새로운 시장진입으로 가능하지만 시장진입만이 좋은 정책수단이 아니며 기존사업자들의 사업과 정부의 정책적 역사를 고려해야 한다는 것이다. 신규진입이 있게 되면 주류가격이 하락할 수 있다. 주류의 가격이 하락하는 것이 바람직하다고 판단하기는 어렵지만 자유경쟁론자들이 주장하는대로 도매업자가 가진 면허권으로 인해 소비자들에게 고가의 제품이 공급되어 TO제도가 도매업자에게 유리하고 소비자들에게 불리하다는 의견을 제시하는 것은 적합한 생각이 아닐 수 있다.
TO제도로 인한 소비자가격의 적정성 여부는 소비자 가격에 대한 도매상의 영향력을 분리하기 곤란하므로 판단하기 쉽지않다. 실제로 소비자 가격은 도매상과 이윤과 소매상들의 이윤부가 정도에 따라 결정되므로 단순히 도매상이 많은 이익을 갖기 때문이라는 분석도 정확한 것이 아니다. 또한 최근 조사된 도매상 이윤율의 저하현상은 단순히 도매상의 탓으로 돌리기에 어려운 이유를 제시한다.
또한 가격문제만 고려하더라도 규제는 관리가 가능하다는 장점이 있다. TO제도가 존재하게 되면 도매상들의 마진 정도도 관리가 가능하다. 이는 제조업체들의 공급가격을 정부가 행정지도 하는 것에서도 확인할 수 있다. 정부는 도매상의 가격은 관리하지 않지만 제조업체들의 가격은 물가관리 차원에서 관리한다. 사실 정부의 물가관리는 도매와 소매도 관리를 해야 본연히 관리목표를 달성할 수 있다.
그렇지만 사실 가격을 관리한다 정부의 정책수단 자체가 상황에 맞다고 볼 수는 어렵다. 다만 도매로 인해 소비자 가격이 높다는 주장이 적합하지 않다는 것을 지적할 뿐이다. 만약에 도매단계를 시장자율에 맡길 경우 경쟁으로 인해 가격이 더 인하될 수도 있다. 도매상들이 집단적 영리추구행위로 인해 가격이 일반적으로 상승할 수도 있지만 도매상의 숫자가 충분할 경우 이미 시장은 경쟁상태라고 보는 것이 옳다. 즉, 사업장수가 정해져 있다하더라도 가격경쟁이 있는 상태일 경우 시장가격이 반드시 놓게 유지되고 있다고 할 이유는 없는 것이다.
그렇다고 해서 현재 도매시장이 결함이 없다는 것은 아니다. 종합주류도매업체들이 기득권자로서의 일정수준의 마진확보, 무자료를 통한 탈세, 타사를 경쟁에서 배제하기 위한 불공정 거래 등이 발생하고 있기 때문이다. 그렇다고 해서 현재의 규율을 소멸시키 시장의 자율에 맡길 경우 시장과 사회적 혼란이 더 크게 발생할 수 있다는 것을 잊어서는 안될 것이다.현재 도매업체들의 단체적 활동을 고려할 필요도 있다. 도매업체들은 사업자 단체와 관리조직을 운영하여 불법유통 방지 및 색출하는 데 투자를 하고 있다. 또한 불공정경쟁의 자정작업 등으로 자율규제를 실시하고 있으며, 이익의 사회에 환원 등 사회책임 기업들로서의 역할도 일부 담당하고 있다. 즉규제상태에 있기 때문에 면허권자로서의 책임의식이 있는 것이다.
물론 그 책임의식의 정도나 사회적 자율규제를 평가하기는 쉽지않다. 또한 그러한 규율수준이 낮게 유지될 수도 있다. 그러나 여기서 생각해야할 문제는 규제가 가능한가 불가능한가의 문제이다. 면허제도를 유지할 경우 그리고 사업장수를 규제할 경우 문제가 불거졌을 때 규제가 가능하지만 시장에 자유롭게 풀어놓을 경우 그 규제가 사실상 불가능한 것이다.
즉, 현재상태가 완전하지 않다 하더라도 정부행정력의 공백을 메울 수 있고, 시장의 자율규제 및 인위적인 조정역량의 부여할 수 있는 메커니즘이 존재하는 것과 사라진 것은 차이가 크다.
TO제도 폐지 이후 자유화된 시장에서는 이러한 활동을 기대하기 어려우며 행정공백으로 인한 비용이 증가할 가능성이 큰 것이다.
더욱이 이해관계자들의 동의 없이 TO제도 폐지가 추진될 경우 행정의 책임성 문제와 함께 행정처리의 부적합성 문제도 제기될 수 있음을 고려하지 않을 수 없다. TO제도는 1971년에 최초로 실시된 경험이 있는 40년이 된 제도이다. 현재 종합주류도매업의 사업장수 제도가 설치된 1997년의 변화도 규제당국의 정책적 필요에 의해 시장을 재편성한 것이다. 15년이 지난 제도를 급작스럽게 폐지하자는 주장은 정치적 지지를 상실 하는 처사이자 무책임한 처사가 될 수 있다.
또한 제도 폐지의 사회경제적 효과, 이에 대한 정부의 역할과 정책적 책임에 대한 판단을 치밀하게 하지 않고 탁상에서 이론에 의거하거나 주류도매업이 아닌 전체 산업정책의 방향성에 의거한다는 이유만으로 규제완화를 추진하는 것은 바람직하지 않다. 다른 산업과 달리 특별한 규제를 하고 있었던 주류산업에 대해서 다른 산업과 동일한 잣대를 적용한다면 비판의 여지가 클 수 밖에 없고, 주류산업은 일반상품이 아닌 특별한 상품인 주류를 취급하는 산업이라는 것을 간과해서는 안될 일이다.
물론 논의되고 있는 헌법상의 직업선택문제와 영업의 자유제한문제를 고려하지 않을 수 없다. 그렇지만 현재의 제도와 시장구조가 정부가 오랜 역사를 가지고 채택한 것이므로 이에 대해 변화를 가할 경우 충분히 토의하고 부작용을 사전에 제거한 후에야 가능하다는 것을 잊어서는 안될 일이다.
게다가 대법원의 판례를 하나 고려할 필요도 있다. 대법원에서는 주류업 판매규제가 주세수입확보, 도매업의 중간징수 기관적인 성격, 주류 판매업자의 난립 방지, 거래혼란의 방지 등을 위해 이루어지고 있음을 판시한 바 있다. 이는 아래와 같다. 따라서 정당성을 기준으로 할 때 사업장수를 일정량 유지하는 제도를 일거에 폐지할 이유는 없는 것이다.
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※참고자료 : 2000두3849【종합주류도매면허신청서반려처분 취소】 [공2001.9.15.(138),1988], [대법원 2001. 7.27. 선고] 주세법이 주류의 제조 판매업에 관하여 면허제도를 채용한 취지는 주세수입을 효과적으로 확보하여 국가의 재정수요에 충당하는 한편 주류의 유통과정을 담당하면서 사실상 주세를 징수하는 중간징수기관의 역할도 하게 되는 주류판매업자의 난립을 방지하여 거래의 혼란을 막고 주세의 징수에 관하여 불안이 없도록 감독을 하려는 데 있는 것이 주류판매업 면허제도의 취지임.
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다. 유효성 평가
유효성은 규제수단 또는 규제의 폐지결과가 ‘소기의 목적을 얼마나 달성할 수 있을 것인가?’를 평가하는 것이다. 유효성의 평가 결과 TO제도를 폐지할 경우 소기의 목적을 달성할 가능성(likeliness)도 없고, 적시성(timeliness)도 충족시키지 못하고 있으며, 바라는 방향으로 시장이 작동할 조건상의 충실성(Sufficiency)도 갖추지 못하고 있는 것으로 평가가 된다.
물론 이에 대한 견해가 많은 차이를 가지고 있는 것은 사실이다. 그렇지만 현장에 가서 직접확인한다면 폐지론의 효과를 믿을 수가 없을 것이다. 단기적으로 많은 문제가 발생할 것이 보이는데도 폐지정책을 단행할 이유는 없다. 그렇다고 현재 시장에 문제가 없는 것도 아니므로 시장의 개선을 위해 많은 노력을 해야 하는 것도 사실이다. 하지만 케인즈의 말을 한번 되새길 필요가 있다. 장기적으로 우리는 모두 죽는다. 다 죽은 후를 위해 정책을 사용할 수는 없는 일이다.
TO제도를 폐지하고 신규진입을 허용했을 때 이론적으로는 경제의 활력, 고용증가, 투자활성화 등이 가능하다. 그런데 실제로 가능할 것인가. 현재 업계의 생산성과 임금조건을 볼 때 고용의 증가가 쉽지 않고, 소매상들과의 거래관행을 감안하면 투자여력도 갖추기 쉽지 않은 상황으로 보인다. 그렇다고 새로 진입하는 기업들은 그러한 능력을 갖추고 진입할 수 있을 것인가. 아주 큰 기업이나 외국의 대자본이 진입할 경우 가능할 수도 있는 일이지만 현재의 이윤수준이나 상관행상 많은 이윤을 얻기 어려운 상황에 그러한 기업이 투자할 이유가 있을까.
지금 도매업계의 상황을 볼 때 자구노력도 중요하지만 업계의 창의성제고와 경영력 향상이 오히려 정부의 제도적 지원이 필요한 시점이기도 하다. 업계의 경영합리화 노력이 물론 중요하나 현재와 같은 경쟁질서하에서는 쉬운 일도 아니다.
더욱이 걱정이 되는 사실은 지금은 신규진입업체들이 의사결정에 활용가능한 시장 및 경영정보를 획득하기 어려운 상황이다. 그 경우 잘못된 시장판단을 하게 될 우려가 있다. 지금 새로 진입하는 기업들과 그 중 특히 중소형 기업들은 거래소매상들을 확보하기 어렵거나 거래관행에 적응을 하지못해 도산으로 이어질 우려가 있다.
지금 주류 도매시장은 성장과 소득의 정체와 불확실성의 증가 등으로 시장 자체가 정체상태로 들어 가고 있어 새로운 시장진입을 유인하여도 시장자체의 규모를 커질 가능성이 적다. 즉, 규제완화의 효과를 기대하기 어려운 상황이다. 현장 정보가 부족한 당국자들이나 잠재진입자들은 주류시장에 팽창할 가능성이 있는 것으로 오인하고 있는 상황이다. 필자가 몇차례의 정부주최 토론회나 경제학자들과 토론을 해본 경험으로는 주류시장이 상당히 팽창가능한 것으로 그들은 판단하고 있다. 그러한 가능을 하고 있어 완화정책을 추진하겠지만 그러한 시장인식은 현실과 차이가 난다.
또한 도매업체들의 시장과정에서도 비정상적인 경쟁이 발생하고 있다. 최소 15년이 유지된 기존의 영업권의 힘을 가지고 작동하고 있어 신규진입업체들의 부담으로 작용할 것이 분명하다. 그러니 신규업체가 시장에 진입했을 때 시장을 개척하는 비용이 과다하여 충분한 자본력을 갖춘 대형기업이라 하더라도 수요처 확보가 어려울 수 있다. 상당기간 사라질 자본력을 가진 기업이 도매시장을 대상으로할 만큼 이윤이 확보되기가 어려운 상황인 것이다.
어쨌든 시장진입이 허용되고 기존시장을 나누어 수요를 확보할 수 밖에 없는 상황하에서 현재의 낮은 영업이윤율 보다도 업적이 더 어려울 수 있어 소위 소기의 목적달성 보다는 시장과 개별업체의 불안정성이 나타나고 어려움을 경험하게 될 것이 예상된다. 이것은 사실이다.
적시성은 TO제도 폐지 이후 ‘빠른시간 내에 또는 적당한 시간내에 창업 및 고용창출 등의 성과를 극대화 할 수 있을 것인가?’에 대한 평가를 하는 것이다. 종합주류도매업에서의 변화가 적시에 나타날 수 있는 확률은 매우 적다고 볼 수 있다. 재론하지만 소비수요의 정체상황, 이미 낮은 경영효율성 수준, 비정상적 시장경쟁방식의 광범위한 실재, 이로 인한 기존 업계의 낮은 이윤율 수준, 주류제품의 품질 유사성이라는 제품상의 특성 등은 신규기업의 진입만으로 시장과 경영 모두가 활성화될 것을 기대하기 어렵다. 적어도 바라는 시간 내에 그런 변화가 발생하기는 어렵다고 볼 수 있다.
일부에서는 최근 ‘규제완화로 인해 탁주시장이 급성장’하였다는 자료를 제시하면서 도매업에서도 마찬가지 현상이 가능하다고 의견을 내기도 한다. 그러나 탁주는 일시적인 규제완화 보다는 근본적인 웰빙바람의 효과라고 볼 수 있을 것이다. 또한 탁주도 이미 확장을 멈춘지 오래다.
이같은 상황 하에서 중소업체가 진입한다면 그들 또한 머지않아 무자료 유통에 대한 유혹이 발생할 수 있고, 시장불안정성의 증대로 세수확보의 문제가 발생 할 수 있다. 더욱이 경쟁당국이 예측하고 있는 경영 및 기술혁신은 그야말로 오랜 시간이 지난 후에야 발생가능할 것이다.
일정 규모이상의 대규모 업체가 진입을 할 경우 기존의 중소업체들이나 신규 중소업체들의 경영부실에 영향을 미칠 것이다. 특히 지역판매제도가 폐지되어 전국적인 경쟁이 이루어지고 있는 현재 시장상황에서는 그 가능성이 매우 크다. 따라서 적시성은 기대하기 어렵다.
충분성은 종합주류도매업의 TO제도를 폐지하고, 그 규제개혁의 효과를 극대화할 수 있도록 제반여건을 충분히 갖추고 있는가 여부를 판단하는 것이다. 이미 앞에서 수차례 그 조건의 미비하여 TO제도폐지가 바라는 효과를 얻을 수 없을 것을 이미 제시한 바 있다. 신규업체가 시장에 진입했을 때 퇴출이 용이해야 전체 업체수가 유지되고, 이전 수준의 영업력 건전성을 유지할 수 있는데, 작금의 도매와 소매의 거래관행은 이미 퇴출을 원하는 업체의 단시간 내 퇴출이 쉽지 않은 상황이다.
이는 도매업과 소매업의 거래과정에 내구재 비용과 신용금융 등 임대자산들이 적지 않게 묶여 있기 때문에 어렵다는 것이다. 단기에 해결되기 어려운 일이다. 이러한 거래관계는 오랫동안 지속된 것이기 때문에 거의 모든 도매상이 그 같은 상황에 처에 있다. 기존 업체의 퇴출없이 신규진입이 있을 수 밖에 없는 상황이다. 새롭게 진입한 업체들은 기존업체들과 시장을 나눌 수 밖에 없으므로 생산성과 임금수준이 전보다 더 낮아질 수 밖에 없는 상황에 처할 것이다. 이 경우 시장에 활력이 높아질 것은 기대하기 어렵다.
그러한 조건을 극복하기 위한 업체들의 노력은 불공정경쟁행위, 불법주류거래 등의 선택이 될 수도 있다. 그런데 불법과 불공정거래행위가 존재하는 시장에서 정상적인 업체의 생존은 불가능할 것이다. 그러나 불행히도 규제당국과 경쟁당국의 행정력의 한계로 무자료 거래와 불공정거래를 차단하는 일은 쉽지 않은 상황이다.
또 다른 방법은 업체 간 경영과정 내지는 자산통합 등 경영과 소유의 대형화를 통해 구조재편의 노력을 하는 것이다. 그렇지만 타 업체와의 연대와 구조조정은 동일한 조건하에서는 쉽게 가능하지 않다. 따라서 그 같은 변화관리가 가능하려면 정부의 제도적 지원이 필요하며, 그 지원으로 동기부여가 되어 합리화가 가능할 수도 있다.
현재 시장은 비정상적인 문제가 많다. 그 중 판매지역의 자유화 상황을 생각해 봐야 한다. 지역의 제한 없이 대형업체의 영업력이 부단히 확대되고 있고 리베이트가 집중되는 등 부익부 빈익빈 현상이 보다 확대되는 경우가 많다. 그 결과 TO제도의 폐지결과는 도매업시장이 대형업체 위주로 재편되는 것인 바 그 과정에서 너무 많은 사회적 비용을 치르게 될 것이 예상된다. 이 또한 신규업체의 진입조건으로는 좋지않은 상황이다.
그러므로 진입규제 철폐이후 시장안정성을 확보할 수 있는 대책은 현재 도매업 시장에서 갖추지 못하고 있는 경영정보의 주기적 생성, 경영통폐합이 가능한 제도적 지원, 퇴출이 가능하도록 도매 소매간 거래관행 정상화, 불법주류 유통과 불공정거래행위가 불가능한 시장규칙 확립 등이 필요하다는 것을 알 수 있다.
이러한 조건을 갖추려면 업계의 사업자 단체, 업체들, 정부가 동시에 노력해야 가능할 것이다. 참고할만한 경영정보가 있게 되면 새로운 시장진입의 의사결정이 정상적으로 가능할 것이므로 시장의 불안정성은 예방할 수 있을 것이다. 예를들어 경영통폐합이 가능해진다면 시장자유화의 조건을 현재의 업체들 스스로 만들어 갈 수 있게 되는 것이다. 또한 불법주류와 불공정거래가 불가능하게 되면 종합주류도매업의 경영력이 제고되어 스스로 변화관리를 할 수 있는 역량을 가지게 되는 것을 의미한다.
TO제도 폐지를 추진하려면 당장에 자유방임시장으로 시장규칙을 바꾸고 정부가 법제도적 관리를 포기하는 것이 아니라 오히려 도매업의 중장기 발전정책을 구상하고, 그 폐지조건을 충실히 구축한 후에 실천에 나서야 변화가 가능할 것이다. 그렇지 않을 경우 시장은 과거 보다 더 혼란에 빠질 수 밖에 없는 상황이다.
분석결과 현재 종합주류도매업시장은 시장진입을 자유화할 수 있는 조건을 충분히 갖추고 있지 못함을 알 수 있다.
4. 규제개혁의 사례
규제개혁이 필요성, 정당성, 충분성 등을 만족시키지 못한다는 것을 알 수 있었다. 이제는 그간 규제완화를 단행했는데도 좋은 성과를 보지 못한 경우를 몇가지 살펴보자. 먼저 택배시장이다. 택배업 시장은 자유화 상태에 있는 바 수익성 및 품질이 저하되고 있어 문제가 되고 있다.
근년에 들어 정부가 규제완화를 단행한 택배시장은 중소업체들의 난립하여 저가경쟁이 심화되고 있다. 이는 물동량의 지속적으로 증대했는데도 수익성이 저하되고 택배서비스의 질이 떨어지는 현상이 나타난 것이다. 이에 택배시장의 양극화가 심각하게 진행될 것이고, 영세업체들을 중심으로 한 하위그룹의 시장 퇴출속도가 빠르게 나타날 것으로 예측되고 있다.
더욱이 신규진입 대기업 들이 단가인하경쟁에 나서고 있고, 이에 따라 임금출혈을 요구하여 서비스맨들의 불만도 고조되고 있는 실정이다.
안경업은 아직 완화를 하지 않았지만 마찬가지로 지역경제와 소비자들의 피해가 우려되고 있다. 안경업은 공급과잉 상태로 진입규제완화가 진입대기업의 이익, 지역경제문제, 소비자 피해우려 등으로 나타나 시기상조라는 연구가 있다. 즉 안경업의 규제완화는 장기적 시각에서 검토할 필요가 있다는 주장이다.
또한 규제완화 이후 정책실패를 인정하고 재규제한 사례도 있다. 일반건설업은 규제완화 이후 무자격업체가 난립하여 정부에서 등록요건을 다시 강화하는 시행착오를 겪고 있다. 일반자동차 운송업은 규제완화로 신규업체가 대폭증가하였고, 이에 따른 부작용으로 진입규제를 다시 강화하였다. 트럭업도 면허제 폐지이후 진입기준을 재 제정하고 있다.
일본 유통업의 규제완화와 대형화도 고찰할 필요가 있다, 일본 유통산업은 유통관행과 유통규제가 유통비용을 지나치게 상승시켜 대외적으로 비관세장벽의 장벽의 요인으로 작용하였던 것이 유명하다. 이에 미국 유럽 등과의 무역마찰에서 큰 쟁점이 되었고, 또한 유통생산성을 저하시키는 요인이 되었다. 일본 유통산업은 규제완화 이후 대형유통업이 지배하는 시장으로 재편되었다. 이에 우리 도매시장도 완화를 할 경우 중소기업은 대부분 사라지고 대형업체 위주로 개편될 것을 예상해 볼 수도 있다.
불행히도 해외 주류도매업에 대해 면허제도에 대한 규제완화를 하거나 시설기준을 낮추거나, TO제도를 폐지한 사례를 찾을 수 없었다. 그런데도 우리 정부가 도매업의 규제를 완화하려는 이유는 무엇일까. 많은 연구가 필요할 것이다. 일본 전주류도매업의 경우는 TO제도를 유지하고 있다. 더욱이 규제완화 이후에도 국세청이 행정지도에 의거 경쟁을 제한하고 있고, 세원관리에 실패가 예상되는 경우에는 면허를 내주지 않는 것을 원칙으로 하고 있다.
그러나 현재 일본의 도매업계는 면허장수의 공급보다 수요가 적어 TO제도가 유명무실한 상황인 것으로 모니터되고 있다. 더욱이 일본의 도매업 시장은 경쟁이 심하여 원가이하의 덤핑판매를 통한 가격인하가 오히려 큰 문제로 제시되고 있어 국세청과 공정거래위원회에서 대책마련에 부심한 상황이다.
결국 규제완화는 품질과 서비스 저하, 소영세업체들의 몰락, 임금의 저하 등 사회적 문제를 야기할 것을 예상할 수 있다. 그러므로 수요가 정체되고 있는 종합주류도매업의 경우 생산성, 임금, 수익성 및 영세업체들의 문제는 더 심각할 수 있음을 시사한다. 종합주류도매업의 경우 일본 유통업과 유사점이 있어 우리의 경우도 규제완화로 인해 중소업체의 몰락, 대형업체 위주의 재편 될 것을 재확인 할 수 있다.
유통의 규제완화는 신속하게 추진할 경우 민생문제를 유발할 것도 예측된다. 작금의 불황하에서 그 같은 의사결정을 할 것인지의 여부와 그 추진과정에서의 투명성, 절차 등을 선택하는데에 신중을 기해야 할 것이다. 해외 주류도매업에 대해 면허제도에 대한 규제완화를 하거나 시설기준을 낮추거나, TO제도를 폐지한 사례를 찾을 수 없었다는 것도 충분히 고려해야 할 일이 아닐까.
5. 시사점
지금 경쟁당국을 중심으로 도매업의 TO규제를 폐지하고 시장경쟁을 선택하는 것이 해결책이라는 주장이 있다. 이는 사실 현실을 몰라서 라기 보다. 규제당국이나 경쟁당국의 시장조정능역과 업계의 자율적 정화역량에 대한 불신에서 비롯된 것으로 보이다. 신뢰의 문제이기도 한 것이다.
그렇지만 종합주류도매업계는 진입규제를 철폐할 경우 당장에 큰 피해가 예상되므로 이를 용인하기도 어려운 실정이라는 것도 피하기 어려운 조건이다. 특히 TO제도는 최초에 시작된지 40여년의 전통을 가지고 있고 종합주류도매업의 경우도 거의 15년의 역사를 가진 정부의 정책이다.
앞에서 살펴본 기준들을 대상으로 종합평가한 결과 필요성, 정당성, 유효성 등 모든 측면에서 TO제도를 폐지하는 것에 문제가 있는 것으로 나타나고 있음을 충분히 고려해야 할 것이다. 초기 설치목표 뿐 아니라 새로운 규제의 필요성이 부가되고 있고, 시장불균형이 여전하기 때문에 규제의 필요성은 사라지지 않았다.
직업선택권의 차단에 대한 문제는 인정할 수 있으나, 이미 대법원의 판례도 도매업의 역할을 인정하고 있고, 제도에 대한 정부의 책임과 이해관계자들의 형평성 문제를 고려할 때 시장규제를 유지하는 것이 바람직한 것이 정당하다. 제도폐지의 효과가 이론적으로 가능할 뿐 현실적으로는 효과발생이 나타날 가능성이 없고, 장기적으로는 유효할 수도 있으나 단기적으로 부적절한 정책이며, 유효성이 실현될 조건이 충분치 않기 때문에 규제유지가 바람직 한 것으로 분석된다.
즉 경쟁당국이 시설규제완화에 이어 TO제도 폐지를 주장하는 것은 단순히 이론적인 경제활성화 효과만 예측하고 진행하고자 하는 것으로 현실의 정치적 지지를 받기 곤란한 것으로 보인다. 제도변화가 발생시킬 수 있는 산업과 사회의 부작용을 예측하고, 그 적확한 정보에 기초하여 문제해결방법을 찾지 못한 채 정책을 추진하고자 하는 것은 옳지 않은 일이 된다. 그러므로 이에 대해 필요한 정보를 교환하면서 토론에 나서야 할 것으로 판단된다.
