조성기 박사 기획특집 한국의 음주문화(5)
한 부처에서는 술을 마시지 못하게 하고,
다른 부처에서는 술산업의 발전에 대해 주장한다
통제방식의 포괄적 금지정책이 유효하지 않은 이유
그런데 일단 목표를 제시하고 나서 그 목표를 달성하기 위한 정책행동은 그다지 구체적이지 않다. 그래서 실제로는 선언적 의미로 들리지 그 목표를 반드시 달성해야겠다는 의지를 찾기는 어렵다. 정부가 술을 그렇게 덜 마시게 하기 위해 활동하기 위한 재원도 특별히 마련하지 못하고 있다. 담배에서 걷는 건강증진기금 중 일부를 가져다가 사용하는 것이 거의 전부다.
어찌 보면 우리 정부는 이상하다. 한 부처에서는 술을 마시지 못하게 하고, 다른 부처에서는 술산업의 발전에 대해 주장한다. 문제로 보이는 것은 그들이 서로 만나 협의를 자주 하지 않는다는 것이다. 한 정부 속에서 부처별로 목표가 달리 잡혀 있는 것이다. 소위 국민소득이 제법 높은 국가들의 행정부에서 벌어지는 일과는 다른 양상이다.
보건복지가족부는 과음방지노력을 하고, 농림축산식품부는 농가의 술제조촉진정책을 내세우니 국민들은 혼돈할 수 밖에 없다. 정부차원의 음주방지노력에 일관성이 없을 때 국민들은 혼란할 수 밖에 없다. 더욱이 술문제에 노출되는 청소년들에 대해 교육당국이 학생들의 음주문제를 줄이는 데 구체적인 정책과 활동을 수행하지 못하고 있는 것은 특이한 현상이다. 학교현장에 가보면 담배문제를 줄이려고 교육을 하는 가운데 술문제에 대한 교육이 일부 들어가 있는 경우가 많다. 결국 예산이 있는 분야와 없는 분야의 상황이 다르다는 것이다. 술로 인한 위험을 보건당국이 과연 깊이 인식하고 있기는 한 것일까.
정부의 주류관련 행정 중 전반적 의사결정에 영향을 미치는 부처는 기획재정부이다. 보건복지가족부는 음주건강 문제에 대해 포괄적 노력을 하고 있으나 주류의 생산과 판매관리에 대한 권한이 없다. 행정상의 결정권한을 보건당국이 가지고 있는 북유럽의 국가들과 다른 점이다. 기획재정부도 국세청을 통해 주세를 걷는 일에 치중할 뿐 주세법을 통해 규제하는 이상 실질적인 관리는 등한시 하고 있다고 보는 것이 옳을 것이다.
정부사업은 예산이 있어야 할 수 있다는 것이 일반적 시각이다. 지난 10년간 보건복지가족부는 술에 국민건강기금을 별도로 부과하려는 노력을 지속하였으나 이루어지지 않았다. 건강기금의 별도 설치에 반대하는 국민이 71.5%이다. 많은 국민들은 국민의 건강을 빌미로 세금을 올리려고 한다거나(42.1%), 이미 주세를 많이 내고 있다(23.4%)고 생각하고 있기 때문에 부담금을 부과 하는 일이 쉽지 않다. 국민들의 우려는 실제로 부담금을 부과하고 나서 그 재원을 술문제 예방비용이 아니라 다른 데에 쓸 것이라는 것이다. 아직 정부의 행위에 신뢰하지 못하고 있기 때문에 생기는 저항을 어쩌기는 어렵다.
술의 생산과 판매를 둘러싼 정부의 규제는 병마개 생산자지정, 판매자에 대한 면허규제와 광고규제 등이다. 병마개 생산은 자율화 되어 있지만 실제로는 시장진입이 없다. 도매면허규제도 지속적으로 위헌요인이 있다는 주장도 있지만 실제로는 유지되고 있다. 오랜 기간 지속되어온 주류도매면허를 한 순간에 없애려는 무리한 정책도 문제이고, 오랜 기간 제한된 시장을 점유하여 부당행위를 하는 일부 도매업자들도 문제다. 이에 대해서도 깊이 논의해야 할 측면이 적지 않다. 광고규제도 그 효과성에 대해 논란이 많지만 여전히 유지되고 있다.
소비자를 대상으로 한 규제는 19세 이하 청소년에 대한 판매, 대여, 및 배포를 금지하는 연령규제가 있다. 청소년음주는 청소년보호법으로 규제하고 있으나 법의 실효성이 매우 낮은 수준이다. 많은 요식업소나 소매점에서 청소년들에게 술을 팔기 때문이다. 국세청에서 주세법 체계 하에서 주세율 72%, 주세의 10%를 교육세로 정하고 있어 통상 출고가격의 절반 이상(53%)이 주류관련 조세다.
2006년 보건복지가족부가 술문제 예방과 치료를 위해 파랑새 플랜을 수립했다. 정부가 공식적으로 국가정책을 수립하고 추진한 역사적인 노력이다. 그렇지만 학계나 활동가들의 평가는 부정적이다. 음주문제예방과 의존자 치료재활 활동을 계획적으로 시작한 선언적 의미는 인정하지만 그 이상의 효과를 보지 못하기 때문이다. 정부가 산하기관인 대한보건협회를 통해 예방활동을 늘리고 있지만 아직 국가전체의 문제를 해결할 수 있는 규모의 활동을 하고 있지 못하다는 것이 중론이다. 예산이 없어 활동을 못한다는 생각은 전근대적인 일이라고 비판하는 사람들도 많다. 음주위험이 커지고 있는 상황이므로 다른 분야에서 예산을 확보하거나 예산이 적어도 할 수 있는 노력을 해야 할 책임이 보건당국에게 있다.
국민건강증진법에 의해 강제되는 술병라벨의 경고표시문구는 다른 나라 보다 높은 수준이다. 그러나 라벨의 경고문구가 음주행태 개선에 도움이 된다는 증거는 없다. 다만 국민건강증진법에 의거 주류업계가 음주건강 문제에 동참하는 형식적인 절차로 이해할 수 있다. 그 문구는 청소년대상 음주판매금지, 과음의 질병유발, 음주운전과 작업음주의 금지조항 등이다. 소주제조사가 ‘알코올중독의 위험을 경고’하는 경고표시문구를 술병에 넣는 경우도 있다. 미성년자 보호법, 아동복지법에서 14세미만 아동에게 주점, 접객행위를 금지하고, 18세미만자에 대한 향정신성의약품 판매금지법 등이 있다.
정부의 알코올정책에 대한 국민평가는 개별 정책별로 다르다. 음주운전에 대한 단속과 처벌의 효과성에 대해 대체로 동의(78.9%)하고 있다. 술을 마시는 청소년이 대다수이나 청소년 금주정책효과에 대한 국민평가는 현실과는 달리 좋은 평가(64.1%)를 받고 있다. 이는 정책의 준수여부와는 무관한 정책자체에 대한 동의로 이해된다. 술병에 음주위험경고문을 부착하는 방법이 효과가 있었다(46.0%)는 평가는 상대적으로 낮았다.
종합해 보면 규제를 통한 정부의 현 단계 개입은 음주폐해감소에 효과적이지 못하다. 실질적인 제한이 있는 광고규제, 음주운전 규제 등은 효과가 있지만 나머지 규제는 별반 효과가 없다고 볼 수 있다. 상당수의 음주운전자가 잘못을 저질렀다기보다 경찰과의 단속게임에서 실패했다고 생각하는 분위기도 있다. 특히 청소년관련 음주규제는 거의 작동하고 있지 않다. 청소년에 대한 위해를 줄이기 위한 ‘옥외광고물 등 관리법’은 지켜지지 않고 있다. 그 이유는 규제에 지정된 벌칙이나 준수사항이 애매모호하기 때문이다. 정부는 규제 이외에 교육 및 홍보 관련 정책을 가지고 있다. 국민건강증진법에 과음이 건강에 해로움을 교육 홍보하도록 되어있고, 학교보건법에는 학교에서 약물오남용예방 교육과 필요한 조치를 하도록 되어 있다. 아동복지법에도 아동관련 시설과 각 급 학교에서 약물오남용교육을 하도록 되어있다. 그러나 전문가 부족, 재원부족 등을 이유로 그 정책들은 보류상태에 가깝다.
최근 서울시, 부산시 등의 지자체에서 독자적인 ‘음주조례’를 정해 음주청정지역을 지정하거나 주류광고 및 후원행위 금지에 나서고 있지만 효과는 아직 알수 없다. 민간의 활동으로 주류산업은 2000년에 ‘한국음주문화연구센터(The Korean Alcohol Research Foundation)’을 설립하여 예방치료, 재활사업을 직영했었다. 확대생산자책임(Extended Producer Responsibility)사업의 일환으로 주류업계의 사회경영이었다. 주류업계는 보건복지가족부, 전문가단체, 시민단체 등과 사회적 협약을 맺고 공동예방사업을 하기도 했다. 이 또한 예방치료 자체는 큰 효과가 없었다고 평가되고 타기구로 이전되었다. 한국음주문화연구센터와 한국대학생알코올문제예방협회가 공동 개발한 예방프로그램들이 전국의 예방기구에서 활용되고 있고, 양성한 전문 인력들이 다른 예방치료기관에서 활동하고 있는 것은 긍정적인 성과이다.
한국에서는 과폭음 음주상태에 대해 적절하게 대응하는 정책과 활동이 충분치 못하다. 또한 과폭음의 오랜 역사, 선호주류, 음주습관 등과 함께 술과 음주에 대한 인식, 태도와 가치관등이 음주폐해를 지속유발 시키고 있다.
음주문제가 지속적이며 크며, 원인에 대한 근원적 처방이 어려운 상황이다. 이 때 정부가 몇 가지의 포괄적인 규제를 가지고 대처하는 것은 효과적이지 않고 형식적이라는 평가를 피하기 어려울 것이다. 효과가 있는 규제는 강력히 시행해야 한다. 하지만 국민 공감대가 형성되지 못한 상태에서 규제를 형식적으로 강화하는 방식은 실효성이 적다. 역시 현명한 판단과 노력이 요망된다.
한국인의 음주역사와 문제해결방식의 선택
이 같은 과폭음의 음주습관은 삼국시대, 고려, 조선조를 거쳐 다양한 문헌에 기록되어 있다. 백제의 수수거리가 술 빚는 법을 전해 일본의 주신으로 모셔졌다고 일본의 古事記에 적혀있다. 일제강점기와 근현대의 경제성장기에도 울분을 삭이거나 노동의 피로를 없애는 한 방편으로서 폭음이 만연된 것도 사실이다. 최근 음주량이나 음주습관이 많이 변하고 있지만 과폭음의 악습은 쉽게 변화되지 않고 있다. 최근에는 새 음주계층인 청소년과 대학생, 여성, 노인들의 음주가 급팽창 추세여서 가까운 미래에 음주량의 획기적인 변화를 기대하기 어려울 것이다.
한국사회의 음주행태를 변화시키기 위해 정부와 민간이 공동의 노력을 하고 있다. 알코올의존증 전문치료병원도 전과 달리 상당수 설립 운영되고 있다. 정신병원에서 다루던 의존증환자를 독립적으로 취급하는 병원이 생기고 있는 것이다. 정부부문 보다는 민간병원이 늘고 있다고 볼 수 있다. 정부는 국립정신병원의 일부 병동을 활용하고 있다고 보면 된다. 정부나 보건학계 등에서 문제의 심각성을 인식하고 있으나 활동예산 탓인지 예방과 치료활동이 미흡한 실정이다.
예방과 치료활동이 미흡한 근본적인 이유는 음주나 음주문제에 대해 국민들의 문제인식이 부족하고, 음주이외에 여가를 보내기 위한 대안문화가 적으며, 술에 대해 긍정적인 태도와 가치관을 가지고 있기 때문이다. 국민들이 문제라는 생각을 덜 할 때 정부재원이 확보되기는 어려운 일이다. 외부효과가 있는 질병이거나 나쁜 생활습관인 경우 공공적인 투자를 해야 하는 것은 올바른 의사결정이 된다. 정부에서 더 노력을 해야 할 일이 맞다.
아직은 정부에서 충분히 나서고 있지 않고 민간도 수익이 가능한 병원에서 활동을 할 수 밖에 없기 때문에 예방이나 재활활동이 미흡한 것은 어쩔 수 없는 상황이다. 그러므로 단기간 내에 한국사회가 건강한 음주예방과 치료모델을 구축하기 어렵다는 판단이 가능하다. 일부 서구국가들에서 제시되고 있는 규제정책도 한국에서는 그다지 효과를 보지 못한다. 그러니 새 규제를 추가하는 일도 쉽지 않다. 술에 대한 규제에 국민적 동의가 쉽지 않기 때문이다. 최근 죄악세(Sin Tax) 개념을 가지고 주세율제고정책을 정부가 추진하고자 했으나 정치권과 국민들의 반대여론으로 성사되지 못했다.
사실 규제강화정책보다 현실적인 것은 문제가 큰 타깃을 대상으로 음주문제를 줄이기 위해 하는 실천적 교육과 홍보다. 현장에서 꾸준히 문제원인을 찾고 가능한 대책을 실천해 가는 것이다. 규제정책이 효과적이려면 인식과 태도가 변해야 하는 전제가 있다. 음주문제에 관대한 음주규범이 변하지 않는다면 어떤 규제도 효과가 적을 수밖에 없다.
한국에서도 음주가 건강에 해롭다는 과학적 연구결과가 늘고 있지만 동시에 적당한 음주가 건강에 유익하다는 견해도 일반화되어 있다. 술이 단지 중독성물질이라고 주장하며 강력한 규제나 금주를 강조하는 주장은 일부 보건학계나 보건정책당국을 제외하고는 큰 동의를 얻지 못하고 있다. 보건당국도 다 같은 한국인이므로 정책을 추진하는 국면에서와 본인이 직접 음주를 해야 하는 상황에서의 행동이 다르게 된다. 정책실천이 제대로 작동되기 어려운 환경이 아닐 수 없다.
규제 일변도의 통제정책보다는 음주자체는 인정하더라도 음주로 인한 피해를 최소화하는 방법을 찾는 폐해감축(Harm Reduction)정책을 동시 병용하는 것이 바람직하다. 비영리민단체, 학교, 정부, 전문가, 주류업계 등 다양한 이해관계자들이 함께 추진하는 폐해감축 활동이 필요하다.
음주와 음주문제가 늘고 있지만 다양한 활동주체들이 음주문화를 변화시키는 노력을 시작하고 있는 것이 오늘의 한국이다. 음주위험이 커지는 동시에 새로운 위험 음주행태가 생기고 있지만, 총 음주량은 순알코올을 기준으로 할 때 정체되고 있다. 음주총량이 줄지 않고 해로운 음주행태가 다양화 될 때, 또한 음주에 친화적인 문화적 상황으로 인해 규제의 실효성이 적을 때 과연 어떤 정책을 펴야 할 것인가?
한국에서는 오히려 해로운 음주상태를 해소하기 위해 음주대상, 방식, 상태, 시기, 장소, 인식, 행동 등을 대상으로 표적 예방활동을 하고, 안전한 음주환경 조성하기 것이 필요하다. 강력한 규제가 작동할 수 있는 사회적 규범이 형성되어 있지 않을 때에는 표적예방정책이 실용적이다. 그 경우 타깃이 되는 태도와 행동부터 우선적으로 변화시킬 수 있기 때문이다. 문화변화는 시작이 중요하다.
한국인의 내적 문제제거 사고방식과 행동에도 주목할 필요가 있다. 한국인의 음주인식과 태도에는 아직 알코올통제정책의 효과적 관리기반이 마련되어 있지 않다. 한국인의 인식 속에 뿌리 깊게 자리 잡고 있는 무교(巫敎:샤머니즘), 유교(儒敎), 불교적(佛敎的) 사고방식은 통제정책 보다는 폐해감축방식의 정책프로그램이 음주문화의 개선에 보다 효과적임을 시사한다. 갈 길이 멀어도 계속 가야만 한다. <끝>*게재된 사진은 특정 내용과 관계 없습니다. 단순한 이미지 컷입니다.
