오래된 주류도매업의 제도를 당장에 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?

오래된 주류도매업의 제도를

당장에  전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?

조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

▴아우르연구소, 대표연구원

▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장

▴한국할랄산업연구원, 이사

▴살림농산(한살림), 경영고문

(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)

 

□ 전체 목차

1. 정부가 단기적 비용 절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
2. 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
3. 오래된 주류도매업의 제도를 당장에  전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
4. 유통면허 통폐합의 장단점도 비교·분석해 보자
5. 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
6. 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다.
7. 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
8. 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.

 

술이라는 물질에 대한 ‘자유주의적 정책관’은 근본적으로 문제를 내포하고 있다. 사회 문명적 관점에서 볼 때 술은 규제의 대상이라는 입장을 한국주류연구원은 가지고 있었다.

그 정책이 권고되던 당시 한국주류연구원 연구진들의 입장은 현실이 논리의 전제 및 가정과 달라 자유화 정책의 목표달성이 쉽지 않은 시장조건이 시장에서 이미 형성되어 있거나 더 추가되고 있어서 걱정된다는 연구결과를 지속적으로 제시하게 된다. 이제 한국주류연구원의 입장을 정리할 차례다.

연구원은 자유화가 ‘술’이라는 물질에 대한 ‘자유주의적 정책관’이 근본적으로 문제를 내포하고 있으므로 사회 문명적 관점에서도 재고해야 할 일이라고 의견이었다. 술이 본래 ‘규제의 대상’이어야 한다는 근본적 입장차이가 있었기 때문에 공정위나 기재부의 입장에 반하는 의견이 제출된 것이다.

주류유통에서 상당 수준의 진입비용이 들고, 이미 업체 규모의 차이가 지나치게 커진 도매업 시장의 경우 규모별로도 경쟁조건이 차이나고 정보가 비대칭적이어서 완전경쟁이 현실적으로 불가능한 상황으로 되어 있다는 것, 주류도매업은 이미 중앙회와 협회가 자율규제하고 있지만, 주류산업은 거대 제조사에 도매가 종속된 구조이어서 도매에 가격 결정이 없는 수직 종속 구조적 문제가 고착화 되어 있다는 것, 소비과정의 경우 도매유통가격 보다 소매유통의 가격결정력이 더 큰 시장 관행이 일반화되어있는 상황이라는 것, 그래서 ‘정부실패’보다 ‘시장실패’가 더 큰 현실이라는 현장진단들이었다.

서로 걱정을 하고 있었는데 공정위는 ‘정부실패’를 한국주류연구원은 ‘시장실패’를 더 걱정하고 있었다.

 

따라서 연구원의 권고는 현행 시장 질서를 유지하면서 현장에서 발생하고 있는 문제를 합의를 거쳐 제도적으로 해결해 나가고, 더 나아가 시장을 성장시키기 위한 새로운 방향의 정책적 조사연구가 필요하다는 입장이었다.

이대로는 안 된다는 것이었다. 한편 국세청도 더 치밀하게 도매업을 관리해야 하다는 입장을 제시했다. 사후적 행정지도가 아니라 문제 예방적 행정지도가 필요하다는 입장을 지속적으로 정책의 테이블에 올려놓고 있었다.

 

주류도매시장에 지속적으로 문제가 발생하고 있다는 데에는 공정위도 연구원도 동의를 할 수 밖에 없었으니 누구나 정부의 면허규제정책이 시장에서 실패하고 있다는 데에는 동의하고 있었다고 보아야 할 일이었다.

시간이 오래 지나는 장기간에도 균형점이 찾아지지 않고 시장실패가 지속되고 더 커지고 있었다. 그래서 국세청도 당시 도매업 연구를 요청하고 도매업협회도 연구원 회원으로 가입하도록 권유했었다. 시간이 지나도 문제가 줄지 않으니 정책실패론을 긍정하는 이들이 점 좀 늘어났다. 면허제도가 본격 시작된 이후 상황은 점점 더 악화하고 있었다.

 

기획재정부의 의견대로 지금 도매가격이 올라가고 소비자들의 효용이 그 도매가격으로 인해 낮아지고 있는 것인가?

 

연구원들은 공정위나 기재부의 입장에 대해 진위를 확인하기 위해 몇 가지 사실들을 정리해 보게 된다.

정부발 언론 보도에 나오듯 소비자효용이 낮아지고 그 원인인 가격상승이 주류도매업계에 있다는 것이 온전한 사실일까? 전혀 아니라는 주장도 현실적이지 않다. 하지만 주류소비자 가격을 제조 도매 소매 단계로 나눠서 가격의 구조를 살펴보면 가격 영향력의 단계별 수준 차이를 판별할 수 있다. 소매 매출가격 중 제조사의 출고가와 주세의 비중이 22%다. 도매업의 물류비 인건비 등이 차지하는 비중은 5% 내외다. 도매업 때문에 소비자효용이 줄어들거나 도매업의 원인이라는 의견은 힘을 잃는다. 대부분인 73%가 소매 단계의 비중이다.

도매가격의 상승이 마이너스 ‘소득효과’를 낳는다는 것을 부정할 수 없지만, 비중이 낮은 도매가격의 영향력보다 제조나 소비단계의 영향력이 더 크다는 사실은 확인할 수 있는 일이다. 도매상들은 “왜 우리가 물가의 화살을 맞아야 해요?”하고 반문할 때 답변이 궁색해진다는 것이다.

 

주류도매업의 물류비 인건비 등이 차지하는 비중은 전체 소비자 가격의 5% 내외다. 도매업 때문에 소비자효용이 줄어들거나 도매업의 원인이라는 의견은 힘을 잃는다. 대부분인 73%가 소매 단계의 비중이다.

 

공정위의 둘째 이슈는 불공정거래와 선 거래제 이슈였다.

종합주류도매업은 통상 매우 큰 이익을 남기는 ‘시장력 있는 큰 기업들’이라는 인식을 소비자들이나 공정거래위원회나 기재부 당국자들, 국회의원들 상당수가 가지고 있는 듯했다. 조사해 보니 사실, 종합주류도매업의 실태를 몰라서 가지게 되는 인식이었다. 정보의 부족이었다. 종합주류도매업을 비롯한 대부분의 주류도매상들은 영세한 규모로 영업을 하고 있었다. 99%가 중소기업 내지는 소영세상인들이었다.

외상거래도 있어 위험을 감수해야 했고, 식당 등 소매상들에게 대여금을 무상으로 공급하거나 제빙기, 냉장고 등을 대부분 무료로 대여해야 하므로 비용이 또 들어간다. 대출을 해 주어야 하는 경우도 있다. 그런 의미에서 지역경제를 위한 일종의 ‘공공성’을 가진 것이 종합주류도매업이었다.

선 거래제도는 지역경제를 위해 일정한 기여를 관행적으로 하는데, 오래된 관행이어서 공공성을 가진 일이란 개념이 있었는지도 잊은 상태들이었다. 오랜 기간 그렇게 형성이 되어 있는 ‘제도 아닌 제도’를 바꾸기란 사실 간단한 일이 아니다. 공정거래위원회의 입장에서는 불공정한 부당거래 선거래제도가 현실에서는 도매와 소매간의 관행이었다. 현실에서는 다 이유가 있었다는 것이지만 엄정한 공정위의 입장에서는 부당거래 행위가 된다는 것이다.

 

공정거래위원회의 입장에서 보기에 불공정거래행위인 선거래제가 현실에서는 도매와 소매 간의 다 이유가 있는 시장 관행 행위였다.

 

주류도매업체들이 담합행위를 상시로 하고 있어 규제, 징벌 대상이고, 면허규제를 하고 있으니 특혜를 받는 업체들이라고 관리하는 것은 논란의 여지가 생긴다. 도매업체들이 완전히 불공정거래 면제의 대상이라고 치부하자는 의견도 무리가 생긴다. 하지만 그 같은 시장관행의 형성에 행정당국이 그간 관리를 제대로 못 한 측면이 있고, 정도에 따라 사전 합의가 있었다면 불법이 되지 않을 수도 있는 일이었다는 사실은 확인이 필요하다. 시시비비를 따질 때의 고려사항이 될 수 있는 일이다.

 

논의에서 떠나 원리 원칙을 생각해보자. 시장제도로 규칙만 정해놓고 시장조건의 형성에 대한 개입이 없이 시장을 방치상태로 맡긴 부분은 누구의 책임일까?

조건을 관리하지 않아 시장 혼란이 발생한 것에 대한 책임은 행정력 부족으로 넘어가면 되는 일일까? 엄정하고 분명한 공정거래위원회의 조사 분석 결과도 국세청의 실무행정력도 현실에서는 책임과 권한이란 측면에 한계를 인정할 일이 생긴다. 문제는 국정 예산일까? 인식 부족일까? 정책실패로 발생한 문제의 원인을 업계의 탓으로만 돌리는 일은 무리할 수 있다는 논리 전개는 가능할 것이다. 모두의 역부족일 수 있다는 것이다.

그 제도의 실행과정에 내포된 공공성을 사회 제도화하는 방법을 찾아내야 하고 불공정한 부분은 정보와 거래 관행을 투명하게 하도록 해서 예방 또는 제거해 냈다면 하는 아쉬움이 남게 된다. 그러한 시장관리 노력이 없이 다만 조사해서 문제를 발견하고, 징벌한 후 다시 시장의 조정으로 문제가 사라지기를 가만히 기다리는 행정이 과연 21세기의 행정이랄 수 있을까? 그리되면 훌륭한 원리 원칙도 무의미해지고 사회는 혼란에 빠지게 되는 것이 아닐까? 배에 문제가 생겼을 때 빨리 대책을 세우지 않으면 수몰의 위기에 처할 수도 있다는 것이다.

지금껏 문제가 오랜 기간 지속되고 악화된 상황은 시장에만 맡길 때 정책의 문제해결 능력이 없다고 보아야 마땅한 일이 된다. 공정위의 엄정한 판단에 대해 그런 논의가 필요해진다는 것이다. 대책은 뭘까?

종합주류도매업의 순이익률은 0-1%정도다. 과연 그 상황을 알고 새로 진입할 업체들이 있을까?

<다음호에 계속>