오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
□ 전체 목차
- 정부가 단기적 비용 절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
- 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
- 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
- 유통면허 통폐합의 장단점도 비교·분석해 보자
- 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
- 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다.
- 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
- 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.
과연 우리는 어떤 선택을 해야 할 것인가? 과거와 현재 해외 사례들을 살펴보았다.
한국주류산업연구원은 우여곡절 끝에 2010년 초반에 한국주류산업협회로 흡수되었고 일부 연구기능이 이전되었다. 사실상 연구원은 소멸된 것이었다.
그 이후 주류산업에 대한 연구는 대폭 축소되었다. 주류도매업 연구도 사라졌다. 한 때 20여명이 넘던 연구자가 3명으로 줄고 나머지 훈련된 연구자들이 타 기관으로 이직했다. 주류산업의 정책연구는 정부기관들이 국책연구기구들에 연구용역을 발주하여 주로 진행했고, 일부 경제학, 행정학, 회계학 연구자들이 외부에서 간혹 연구결과를 발표된다. 한국주류산업협회에 잔류한 연구자들은 제조영역의 연구를 주로 하게 된다. 도매업의 경우는 외부 연구자들의 손으로 넘어가게 된다.
대안을 설명하기 위해 앞서 제시한 ‘인터프로페시옹’의 한국형 모델 개발은 아직 완성된 바 없다. 일부 연구자가 유럽 사례와 한국 택배업의 협의사례에서 한국 도매업에서도 가능할 수있는 새로운 규제형 ‘진짜 성장’ 대안으로 연구하고 제안된 개선 방향이다.
질적 규제는 대체로 정부기관에서 유지하고 있는 자유화의 논리(효율·경쟁)를 부정하지 않고, 현실의 문제(불균형·불신·정보비대칭)를 교정하는 제 3의 길을 찾아내는 것이다.
익숙하지 않은 ‘숙의 모델’을 추진하기가 간단치 않은 일이다. 하지만 우리 산업 현장에서 부분적이지만 성공사례도 있고 해외에서 특히 좋은 성과들이 발표되고 있으니 검토해볼 일이 된다.
자유화에 대한 찬반 의견을 모두 정리하며 밝혀진 중요한 사실은 현재의 시장조건 아래에서 도매면허의 자유화는 효율을 높일 가능성이 적다는 것이다. 시장 상황이 그렇지 않은가? 자유화는 시장 내 불균형을 더 키우고 시장을 혼란 혼탁하게 할 가능성이 크다고 본다. 자유화가 갖는 장점이 있기에 시장이 미숙하고 혼탁하기 때문이다. 국내외 사례에서도 누누이 조사되었다.
자유화의 진정한 목적은 가격 신호의 장점과 성과를 가시화하는 것이다. 시장작동에 대한 신뢰가 복원되지 않으면 가격 신호는 잘 작동하지 않는다. “효율”이란 이름의 정책변화가 지역경제·세정·산업생태계의 신뢰 구조를 희생시킬 수 있다면 방향을 바꾸어야 한다. 그래서 도매 문제를 풀려면 현장, 시장을 속속들이 조사하고 협의 파악해야 한다.
정부가 규제 완화, 자유화 정책을 기조로 천명한 지난 15년 동안 주류도매업의 양극화가 더욱더 심하게 진행되었다. 업계의 양극화와 경쟁이 더 심해졌다. 앞으로 어떤 일이 벌어질까? 물론 예상이다.
조속히 대안을 찾도록 노력하지 않으면 도매업은 무한 경쟁의 시장이 될 것이다. 2/3 이상의 도매업체가 도산할 수도 있다. 산업정책에서 중소기업 중심으로 육성한 업종 중 하나가 사라질 위기다. 종합주류도매업은 대부분이 중소기업의 규모로 유지되는 지역형 업종이다. 경쟁폭증과 지역거래 자유화로 최근 업체가 줄고 경쟁은 더 심해지는 상황이다. 정부의 현재 처방전은 업체 수를 늘려 시장에 맡겨 보자는 것이다. 이런 ‘과점의 역동적 경쟁(dynamic competition in oligopoly)’이나 ‘과잉 경쟁적 수렴현상(paradox of competition)’에는 업체수 증가 정책이 맞지 않아 보인다.
누가 보아도 이해가 되는 답을 준비하는 데 주어진 시간은 많지 않다. 하긴 숙의 없이 효율과 경쟁의 신이 지시하는 자유화를 단행하는 경우가 세계 곳곳에서 추진한 것이 자유화 정책이다. 파이 축소하의 생존 전쟁 중인 곳은 예외가 아닐까. 원칙을 찾아보자. 사실상의 답은 시장의 안정과 이해관계자 신뢰의 확보가 아닐까.
도매시장의 안정과 신뢰를 확보하자면 거래 투명성, 데이터 공유, 고용상황 등을 관리하는 질적 규제(Quality Regulation)로의 전환이 답이라고 가설적이지만 제안한다.
소수의 성장이 아닌 모두의 성장, 창조에 기반한 체감할 수 있는 성장이 진짜 성장이라는 산업정책 목표다. 업체간 불평등 심화, 지역갈등, 환경투자 부재, 공공성 소실 등 문제를 동반한 과거 정책에서 벗어나는 길을 찾는 것이 질적 진짜 성장의 길이다.
정책 전환의 현재 환경부터 살펴보자. 최근 정부의 국정기획위원회에서 발간한 자료다.
반짝 성장, 소수의 성장이 아닌 모두의 성장, 창조에 기반한 체감할 수 있는 성장이 진짜 성장이라는 정부 산업정책의 목표다. 업체 간 불평등 심화, 지역갈등, 환경투자부재, 공공성 소실 등 문제를 동반한 과거 정책에서 벗어나는 길을 찾는 것이 질적 성장의 길이다. 종합주류도매업을 비롯한 주류도매업도 그 길에 합의해야 할 것으로 보인다. 과거의 방식으로는 이미 시장안정과 유효성을 찾기가 어려워 보이기 때문이다.
업계가 직면하고 있는 저성장, 시장 혼란, 생산성 저하, 중소업체들의 기회 박탈, 지역 불균형 등의 구조적 위기에 초점을 맞춰 보자. 소비자효용의 증대, 가격 인하 등 구태의연한 용어에 매몰되어 있을 때가 아닐 것이다. 자유화가 반드시 나쁘다는 것이 아니라 주류도매업의 경우 시의적절하지 않다는 것이다.
정부의 정책 방향에 발맞추어 ‘양적 완화가 아닌 질적 개방’으로 정책목표들을 정리해 보자. 그 목표는 첫째 정보의 투명성을 늘리는 전환이다. 선 거래제 등 거래에서 사용되는 물품, 금품과 각종 서비스 등을 표준화하고 그 표준을 지키면서 공정경쟁을 하도록 하는 것이다. 품이 조금 더 들더라도 이해관계자들이 모여 사회적 적정치를 합의하고 거래에 사용되는 물품과 서비스를 표준화해 보자. 그렇게 투명하고 공정하게 관리를 시작하면 시장안정이 시작되지 않겠는가.
거래처 공개, 매입 매출데이터 공개, 세금 납세 성실, 표준 계약서 사용, 리베이트 금지기준 준수 등을 투명하게 공개하는 신뢰 시스템을 갖추는 것이다. 지금까지는 경쟁 속에서 신뢰가 없으니 해 보지 못한 일들이었다.
둘째 다른 지역 월경문제에 대한 해법도 같은 맥락에서 검토해보면 어떤가. 국세청은 재규제는 시기상조라고 하는 의견을 가질 수밖에 없을 것이다. 기재부나 공정위도 재규제로 이미 고장 난 시장을 원위치 하기는 쉽지 않다고 생각할 수 있다. 시장 협치 관리가 어디 쉬운가? 자유화만이 답이지 다른 방도로 될 리가 없다고 생각할 수 있다. 하지만 협의를 통해 다른 지역으로 가지 못하게 하거나 가더라도 매출 상한을 두는 규칙을 만들 수 있을 것이다. 또는 그 지역에서 도매상들이 본연의 제 역할을 하도록 고용, 납세, 영세기업 지원 등의 의무를 잘 해낼 방안도 찾아볼 수 있다. 수도권도 집중이 완화되어 숨통이 트이고, 지역도 종합주류도매업이 지역경제에 기여할 수 있는 대안을 찾고 협의하고 동참하면 될 일이다. 물론 지역업체가 힘든 정도를 미리 합의해야 할 일이다. 신뢰가 있어야만 가능한 일이다. 그러한 전환으로 공정 공동성장이 가능하게 하는 진짜 성장의 방식을 찾아내자는 것이다.
셋째는 공정위가 실제 원하는 공정거래의 실효성을 강화하기 위한 대안을 찾아보자. 불공정을 제재하고, 거래상 신뢰를 가시화하면 될 일이다. 조금 더 노력하면 될 일이다. 공정성과 신뢰를 계량화할 수 있는 평가시스템을 만들어 서로 믿는 경쟁을 하도록 하자. 그 같은 정보를 투명하게 공개하고 나누면 서로 믿게 되고 공정거래는 일상화된다. 공유지의 연극은 비극이 아니라 희극으로 바뀐다. 아름다워진다.
넷째는 면허평가와 면허갱신제도를 도입하는 것이다. 최근 국책연구기관과 학계의 연구에서도 정부와 업계에 이미 건의한 제도이다. 이미 유럽 미국 등 국가들도 도입하고 있는 제도다. 면허 지역의 고용, 납세, 거래 투명성, 다른 지역 매출기준 준수, 공정거래 위반 이력 등을 지표화하여 평가한다. 위반 정도에 따라 면허를 유지할 것인지 아닌지를 판단하는 제도다. 한번 받은 도매업 면허를 무조건 지속하면 도덕적 해이가 발생한다. 질적 성과로 업체 관리를 하면 된다. 어렵지 않다.
다섯째 현행 국세청 관리방식은 납세 정도나 주세법, 주세 사무처리기준에 따른 사후 발생 문제 감시다. 보다 적극적 사전 과정 관리를 위해 정부, 산업, 시민, 학계 등이 공동 관리하는 기구를 상설하면 시스템이 개선된다. 이 같은 제안은 앞에서 간략히 설명한 대로다. 적극적으로 참고할 필요가 있는 정보다.
도매 연구 중 두 번째 과제는 주류도매면허의 여러 유형의 통합에 대한 논의였다. 20년 전부터 정부에서는 면허 자유화 주장이 강했다. 그래서 국세청에서는 자유화를 할 경우 “다른 도매면허자에게 종합주류도매업 면허를 우선적으로 주어야 할 것인가?”에 대해 의견을 물어왔다. 다른 도매면허자들의 민원도 있었다. “왜, 종합주류도매업만 모든 술을 취급하는 특혜를 주는가?”였다. 면허규제 자유화와 맞물리는 과제가 될 수밖에 없는 상황이었다.
학계의 입장을 물으니, 20년전 종합주류도매업은 면허 프리미엄도 엄청나게 높고, 이윤율도 높아 특혜가 분명하니 면허권 자유화가 맞고 다른 면허자 들에게도 종합주류면허를 주어 동등하게 관리하자는 의견이 많았다.
학계나 국책연구기관들, 언론, 국회, 소비자 단체들 모두 그때는 종합주류도매업의 특혜상황에 동의하고 있던 때였다. 그래서 연구자들은 각각의 면허의 목적, 정책의 목적부터 재검토했다.
세수 안정, 품질 관리, 지역경제, 공공보건, 문화진흥, 특정 주류의 발전 등 다양한 목적하에 설치한 면허를 다 없앤다면 그 목적을 달성하기 위해 뛰는 도매업체들은 없어질 수밖에 없었다. 설치 목적이 사라졌다면 모를까? 모두 한 시장에서 이윤을 위한 공통의 모습을 가진 업체들로 채워지는 것이 옳을까? 하는 질문이 대두되었다.
애당초 도매면허를 분리한 이유를 조사했다. 우선 도매단계를 제조나 소매와 분리한 목표는 세수 안정이었다. 주류는 세율이 높고 탈세 위험이 크고 국정을 위해 중요했던 때였다. 지금과 달리 당시에는 그런 경향이 컸다. 도매단계에서 주류 이동·재고·세금 경로를 추적할 필요가 있었다. 그다음 관심이 주류 품질문제였다.
주종별로 주류의 유통·보관 조건이 달랐다. 맥주는 냉장, 소주는 상온, 와인은 습도를 관리해야 했다. 주종별로 전문면허를 두어야 품질이 유지되고 주류의 안전성이 보장된다고 보았다. 지금처럼 대부분의 도매상이 다양한 관리시설을 갖추고 있지 못했고 도매상들은 영세했다.
지역별 격차도 문제였다. 수도권에 인구가 집중되기 시작했고, 도매면허가 수도권으로 집중되고 면허가 불필요한 도매상들도 수도권에 업소를 차렸다. 도매업체의 수도권 집중을 막아야 할 필요도 있었다. 영세해서 사업력이 약한 지역의 도매업과 지역의 전통주 제조업체들을 보호할 필요도 생겼다. 면허별로도 특성상 규모의 차이가 커 자본금이나 창고 규모 등 면허 진입요건을 달리해야 했다. 지역의 전통주나 농산물의 소비를 높이기 위해서는 지역문화나 지역농업 산지와 연결된 도매상들을 별도로 육성해야 했다. 면허가 다른 데는 다 이유가 있었다.
공정경쟁, 품질 관리, 세무행정, 도매 공동화 지역의 발생 등 주류도매의 역할과 기능은 다양했다. 면허를 별도로 두지 않으면 취급량이 적어 무너질 수 있는 생태계 붕괴는 막아야 했다. “면허통합으로 경쟁을 높여 소비자 가격을 낮출 수 있다”는 의견들이 있었지만 개별 면허의 필요를 대신할 정도도 중요한 사안은 아니었다.
게다가 도매면허 전체 통폐합으로 도매업체들이 일거에 경쟁에 돌입하면 효율적 업체가 생존해서 물류 효율이 높아질 장점은 보이지만 지역 고용이나 소상공인들의 유통망 붕괴, 세수의 지역편중 현상 등의 단점에 대응하기 어렵다는 판단을 하게 되었다. 통폐합이 갖는 장점도 많지만, 제한사항들에 대해 문제 해결의 맥락을 짚어내고, 이에 대한 제도적 보완을 철저히 하지 않으면 주류시장 전체가 혼란에 빠질 것이 뻔하다는 판단을 하게 된 것이다.
즉, “면허통합을 통해 즉시 시장 자유화”를 추진할 경우 “수십 년간 유지 발전시켜온 제도적 기반이 무너지고, 시장 혼란과 불공정 집중현상이 동시다발적으로 초래될 위험이 매우 크다”라는 결론을 냈던 것이다.
그래서 연구자들은 국세청에 당장에 할 수 있는 제도적 전환 사안이 아니라는 권고하게 되었다. 그 후 역시 20여 년의 시간이 지났다.
지금도 주류도매 면허통합을 당장에 추진할 경우 시장 혼란이 불가피해 보인다. 실무적으로 세세한 사전정비가 필요하다.
종합 주류도매업은 국세청 시스템과 전자세금계산서이므로 큰 문제가 없어 보이지만 일반 소규모 도매업은 간이신고시스템이고, 수입도매업은 관세청 시스템과 국세청 시스템이 연동되어 이중 체계로 운영되고 있다. 전통주 도매업은 세무서들의 수동관리 상황이다. 미리미리 준비하지 않으면 세정 공백이 불가피할 일들이 지적된다.
통합 시 과세추적망이 일시적이지만 흔들릴 수도 있다. 맥주·와인·소주 등 보관조건이 다른 물류창고를 한꺼번에 통합 관리해야 하므로 업체별로 설비투자·물류혼선·비용증가 등이 발생할 수도 있다. 결국 같은 조건으로 경쟁을 하게 되면 대형 수도권 도매업체가 지방 시장과 중소규모 업체의 시장을 흡수하게 되고 영세업체가 도산할 가능성이 커진다. 거래 과정에서 가격경쟁도 심해져 출혈경쟁이 발생할 수도 있고 대형업체들의 독과점이 지역별로 진행되고 중장기적으로 소비자 가격이 상승할 시장조건이 만들어지는 것이다.
즉, 면허통합은 가능하지만 미리미리 조건을 갖추어야 추진할 수 있다는 것이다. 면허통합을 하기 이전에 이른바 “규제 기반”을 여러모로 다지고 단계별로 추진해야 할 것이다.
또는 일부를 대상으로 시범 통합 후 평가과정을 거치거나 지역의 고용, 세수, 공정거래, 전통주 취급 등에 대해 주류도매업이 시장과정과 지역에서 해야 할 일들을 정리하고 의무화 여부의 사안들을 정해야 할 것이다. 세금과 거래 관련 디지털 추적이 가능한 공공 데이터베이스의 구축 여부도 검토해야 할 사안이다. 지역별 주류도매와 소비 적정성 검토도 예외가 아니다. 소규모 업체나 전통주 취급, 주류도매업의 관리 거버넌스 기구 존치 여부, 면허관리 위원회 등의 설치 여부도 검토대상이다. 면허통합은 단순히 행정 효율화의 문제가 아니다.
알고 보면 “세정·주류품질·지역경제·지역문화” 시스템의 종합 재설계 과제로 보아야 할 일이다. 언젠가 ‘면허 통합 여부’를 다시 검토한다면 단계적, 공공감독 강화, 지역 상생 의무화, 전통주 보호 등의 과제 등 사전합의 사항들을 누락시키지 말아야 할 것이다. “왜 정부가 주류 관련 정책을 하루아침에 급전환해서 안 되는가?”에 대해 의견을 제시하기 위해 20여 년 전의 연구 상황과 그간 논의의 진전에 대해 이모저모 여러모로 살펴보았다. 주류행정과 주류정책이 시장 자유화라는 명분으로 쉽게 전환 가능한 사안이 아니라는 사실을 공유하고 서로 이해하기 위해서였다.
그 검토 과정은 기존에 정부와 학계에서 연구되던 양적 규제방식의 개선 이외에 질적 통합, 질적 규제, 질적 개방이라는 관점이 새롭게 필요하다는 생각을 공유하기 위한 것이었다.
<다음 호 계속>
