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주류도매면허 통폐합의 장단점을 비교 분석한다.
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
□ 전체 목차
- 정부가 단기적 비용 절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
- 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
- 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
- 주류도매면허 통폐합의 장단점을 비교 분석한다.
- 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
- 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다.
- 조건이 성숙하지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
- 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.
□ 조세 행정의 보루로서의 주류유통면허
주류유통체계는 상업적 거래시스템을 넘어, 국가재정의 기틀을 닦아온 ‘조세 행정의 산물’이다. 누구나 다 아는 일이다. 주류는 전통적으로 고율의 세금이 부과되는 품목이다. 제조부터 최종소비에 이르기까지 그 흐름을 투명하게 파악하는 것이 국세행정의 핵심과제다. 이 과정에서 도입된 것이 ‘주류도매면허 제도’다. 주류유통을 국세청의 인가로 운영함으로써 면허가 없는 사업자의 시장진입을 원칙적으로 차단하고, 면허사업자에게는 강한 책임과 권한을 동시에 부여했다.
이는 과거 무자료거래와 밀주가 횡행하던 시절, 세금탈루를 막고 세수를 안정적으로 확보하는 데 크게 이바지했다. 즉, 한국의 주류면허제도는 경제적 효율성보다는 ‘주류정책의 근본 목적 달성’, ‘행정적 관리의 용이성’과 ‘조세 정의 실현’이라는 다목적 정책 의지 아래 설계된 보루다.
□ 왜 다시 주류유통면허 구조를 논해야 할까?
수십 년간 유지되어 온 주류유통면허 체계는 최근 큰 환경변화에 직면한다. 참고로 주류유통행정은 정부 면허정책의 근본 원리인 ‘건강 문제’와는 결을 달리한다. 1인 가구의 증가, 혼술과 홈술 문화의 확산, 그리고 소비자 취향의 파편 다양화는 기존의 대량유통 중심의 면허 체계와 충돌하기 시작했다. 이미 많이 진행된 현실이다. 사방에서 술이 안 팔린다고 성화다. 치킨집도 다수가 망했다고 한다. 과거에는 소주와 맥주라는 두 축을 중심으로 한 ‘종합 주류도매업’이 도매시장의 주역이었다. 대중주의 출고량이 감소하는 것이다.
이제는 소규모 양조장의 창의적인 제품들이 시장을 점차 늘려가고 있다. 낡은 면허 칸막이가 이러한 변화를 수용하지 못하고 오히려 주류유통의 병목현상을 초래한다는 민원이 늘어나고 있다. 디지털 기술의 발달로 유통과정의 실시간 추적이 가능해져 “정부의 규제가 산업의 성장을 가로막고 있는 것은 아닌지?”에 대해 본질적인 질문이 나오고 있어야 한다.
종합주류도매업 면허는 과당 경쟁을 방지하고 유통균형을 유지하기 위해 지역별 정원제로 운영되고 있어, 소비량이 많아도 인구수가 적은 지역에서는 신규 면허가 제한된다는 단점이 있다. 또한 인구감소지역에서 변화상황에 맞도록 면허수가 즉각 조정되는 것도 아니라는 지적이 있는 것도 사실이다. 지역에서는 소규모 양조장들의 공급을 해결해줄 도매유통 파트너를 찾기 어려운 행정체계라는 불만도 지속하고 있다.
하지만 국세청은 전면 유통면허 통폐합이 아니라 진입장벽을 완화하는 방향으로 움직이고 있다. 그래도 통폐합 논란은 넘어야 할 산이다. 벌써 수십 년 된 민원이기 때문이다.
주류도매유통면허체계가 안고 있는 구조적 모순에 대한 답을 찾으려면 면허의 분절 화가 가져온 그림자 시장의 폐해도 짚어볼 필요가 있다. 유통의 효율성 증진을 위한 ‘통폐합 주장’과 주류유통 생태계 보호를 위한 ‘시기상조론 내지는 신중론’ 사이의 논쟁도 분석해 봐야 한다. 면허진입 규제를 완화한 일본소매업의 사례를 조사해 보는 것도 필요한 일이다. 주류판매를 둘러싼 제도 변화에 대응하는 일본의 변화는 시장 자유화에 필요한 정책적 시사점을 제시하기 때문이다.
시기상조론과 함께 연착륙 모델을 탐색하고, 궁극적으로는 국세행정의 안정성과 주류산업의 활력이 공존할 수 있는 미래전략을 찾아내야 할 일이다.
□ 주류유통의 수직적 구조와 법적 메커니즘
한국의 주류유통은 ‘제조(수입)→ 도매→ 소매’로 이어지는 3단계를 근간으로 한다. 일반 공산품이 제조사에서 소비자에게 직접 전달되거나 다양한 유통경로를 택할 수 있는 것과 달라 대조적이다. 이러한 폐쇄적 제한적 유통구조를 유지하는 이유는 통상 ‘주세 보전’과 ‘유통 투명성’이라는 두 마리 토끼를 잡기 위함이다.
도매단계는 이 체인의 ‘허리’ 역할을 담당한다. 당초에 국세청은 수천 개의 양조장과 수십만 개의 음식점을 일일이 감시하는 대신, 길목에 있는 ‘도매’를 관리함으로써 세원 누락을 차단하고자 했다. 즉, 3단계 구조는 물류의 흐름을 넘어, 국가가 주류라는 특수 물품에 부여한 ‘통제된 통로’인 것이다.
□「주류 면허법」을 중심으로 한 관계 법령의 분석
이 수직적 구조를 떠받치는 법적 기둥은「주류면허 등에 관한 법률(주류 면허법)」과 「주세법」이다. 과거 주세법 하나에 묶여있던 규정들이 면허관리의 전문성을 높이기 위해 분리되었다. 법은 주류도매업을 하려는 자에게 자본금, 창고면적, 차량, 시설 등 물적 요건을 요구한다. 업체들의 무분별한 난립을 막는 장치인 동시에, 기득권화된 면허장벽을 형성하는 원인을 제공하는 질서체계다.
도매업자는 원칙적으로 사업자, 즉 승인된 소매업자나 음식점 등 사업체에만 주류를 공급해야 한다(전통주 온라인판매, 소규모 맥주와 지역특산주 브루어리펍의 현장판매 등 일부는 예외로 제외된다). 제조사와 소매사 사이의 직거래는 원칙적으로 금지된다. 이러한 법적 강제성이 도매업자에게 시장지배력을 부여하는 근거다.
□ 면허의 종별 분화와 ‘칸막이‘ 규제
현행 법체계는 도매면허를 ‘종합주류’, ‘특정주류’, ‘수출입’ ‘주정판매’ 등으로 세밀하게 나눠 칸막이를 친다. 종합주류도매는 소주와 맥주 등 대중주를 주로 취급하며 유흥음식점 시장에서 중심적 역할을 한다. 특정 주류는 전통주와 소규모 맥주 등을 취급하며 영세제조사를 보호하는 완충지대의 역할을 담당한다.
제기되는 문제는 이 ‘칸막이’가 과거의 산업지형과 국세행정의 형편에 맞춰져 있다는 점이다. 소비자 취향이 융복합되는 시장에서, 어떤 술은 이 창고에 있고 어떤 술은 저 창고에만 있어야 하는 ‘법적 원칙적 분절 화가 물류의 비효율을 낳고 신규 강소제조사들의 성장을 저해하는 병목현상으로 작용한다’는 것이다.
주류유통행정의 기본을 이해하려면 주류유통의 상단에 ‘주정’이라는 원료의 흐름이 있다는 사실을 먼저 주목할 필요가 있다. 주정은 에탄올함량 95% 이상의 순수알코올로, 민간 단일 유통창구로 운영되지만, 국가가 사실상 생산부터 배정까지 직접 관장하는 속내를 가진 특수 품목이다. 그 이유는 주정이 술의 원료이기도 하지만 방습, 살균 등 산업용으로도 쓰이는 전략 물자기 때문이다. 국세청은 ‘대한주정판매(주)’라는 단일 창구를 통해 주정을 독점적으로 유통하게 함으로써 수급을 조절한다.
정부를 대신하여 단일업체가 주정의 판매처를 쥐고 있다는 것은, 곧 시중에 유통되는 희석식 소주의 총량 결정에 구조적으로 큰 역할을 수행하고 있다는 뜻이 된다. 주정유통면허는 주류유통면허 체계 중에서도 가장 강력한 조세 행정의 상징이다. 그래서 주정판매는 민간 주식회사가 담당하지만 준공공독점 운영시스템으로 운영된다고 봐야 한다.
<다음 호 계속>
