주류규제 관련정책 20년 약사 <1997~2016> (中-1)
조성기 경제학박사(아우르연구소 소장)
◈ 2000년
-신규 주류판매면허 제한가능지역 및 장소를 지정고시하였다. 신규면허가 허용되는 지역은 서울 5개, 경기 14개, 인천 3개, 경북 3개, 경남 2개, 제주 3개로 모두 30개였다.
-주정의 구입 및 판매에 관한 주세법 조항들이 구체화 되다.
2000년은 음주문화개선 사업이 청소년보호위원회를 중심으로 시작되던 해다. 보건복지부는 일반국민의 음주건강을 다루었지만 그때 청소년음주에 관한 한 국무총리실의 청소년보호위원회가 관장했다. 지금은 그 업무가 여성가족부로 이관되어 있다.
청소년보호위원회는 소매규제의 강화하여 주류판매전문점을 만들려고 노력했지만 그 때 이미 주류소매부문이 신고제로 변해 있었기 때문에 제도변화가 쉽지 않았다. 민생문제가 심각했기 때문이다. 사실 처음부터 전문판매점 제도를 시행했더라면 가능했을 것이다. 그렇지만 우리나라는 일반 구멍가게에서 술을 팔 수 있도록 신고를 받았다.
풍문에 의하면 당시 구멍가게 매출액의 90%가 주류판매액이라고들 했다. 술을 팔게 하여 생계가 가능해졌다는 것이었다. 그런 소규모 상인들에게 주류판매권을 뺏자는 주장은 아무리 술문제가 심하다 하더라도 동의를 얻기 어려웠다.
그러므로 주류관계법은 특히 초기에 잘 논의하고 생각해서 제도를 정해야 한다. 한번 바뀌면 다시 되돌리기란 쉽지 않다.
시행 후 얼마 지나지 않아 종합주류도매업도 경쟁을 더 늘려야 한다는 주장이 일기 시작했다. 국제통화기금의 충격이 예상보다 빨리 개선되기 시작하자 신도시 인구가 증가하고 술 수요도 늘기 시작했다. 그로 인해 면허장수가 늘었다. 그 이전에는 면허수를 죄는 정책을 폈지만 시장이 커지자 정책도 바뀌었다. 전국적으로 도매업체가 늘기 시작했다.
국세청은 2000년대에 들어 면허장수 늘리는 일을 늘 조심스러워했다. 1990년대에 주류도매면허를 개방하자 도매업체가 대폭 늘어난 경험이 있기 때문이다. 그때 도매업체들은 경쟁이 커지자 불법무자료 거래가 성행하는 등 부작용이 많았다. 사실 무자료거래가 발생하는 산업은 주류업뿐이 아니다. 국회조사자료를 보면 수많은 업종에서 그런 일이 발생한다. 주류도매업에 특이한 현상이 아니지만 국세청은 그 문제를 해결해야 하는 국면을 경험한 것이다. 너무 그 규모가 크다는 원성이 자자했기 때문이다. 그래서 다시 면허제로 묶고 면허장수의 신규발급을 극히 제한적으로 줄였던 것이다.
주정은 소주의 주요원료다. 또한 국산농산물의 수요와도 관계가 크다. 국산농산물을 보호하기 위해 보상으로 수입한 곡물을 주정생산에 많이 사용한다. 그렇기 때문에 주정산업의 정책적 관리가 매우 중요하다. 관계법들이 그 해에 개정되기 시작하였다.
◈ 2001-2002년
-대통령령 제 17462호 주세법시행령을 개정하여 소규모맥주 제조장제도를 도입하다. 영업장내에서 맥주를 제조(연간 60-300kl)하여 고객에게 직접 판매할 수 있도록 허용하다.
-쌀을 주원료로 하는 청주의 주세 율을 70%에서 30%로 인하하다.
-탁주 약주 청주 소주 등의 제조 시에 첨가하는 물료의 범위를 확대하다.
-대통령령 제 17836호로 탁주약주 등 전통주의 알코올도수제한 폐지하고, 농민 민속주 제조장 시설기준 완화하다.
2000년대에 들어 점차 청주 탁주 약주 등 이른바 전통주 제조에 대한 규제완화가 점점 더 빠르게 추진된다. 오랫동안 정체되었던 전통주 발전을 위해 의미 있는 일이었다. 전통주가 소주와 맥주에 비해 시장을 너무나 빈약해졌기 때문이다. 소주와 맥주가 이미 대형설비를 갖춘 업체로 성장하고 시장을 대부분 차지하고 있는 상황이었다.
전통주는 경쟁력이 매우 취약하여 다양한 규제에 묶일 때 그나마 가능한 시장조차 차지하기 기 어렵다. 소비자들은 이미 소주와 맥주의 맛에 길들여져 버렸다. 그렇기 때문에 규제당국은 그 효과가 얼마나 될 것인지는 미지수이지만 전통주에 대한 규제완화를 시작했던 것이다. 전통적이 정책수단은 세율조정과 지원, 질적규제완화 등 이었다.
그 중 우선 세율인하를 통해 가격이 낮아지도록 가격정책을 시도하였다. 더욱이 시장진입이나 제조과정의 편의성도 높이고, 제조물의 다양성이 가능하도록 하는 변화도 시도했다.
이미 외국에서는 일반화되어 있는 소규모맥주 제조장의 활성화도 시작할 수 있도록 이즈음에 제도도입을 구체화 하였다. 15년이 지난 요즈음 수제맥주의 활성화 분위기는 그 당시 시작된 것이었다. 뭐든 실제 현장에서 구체적 변화가 생기려면 10-20년의 세월이 필요하다. 그러니 정책당국자들의 혜안과 원칙적 변화관리는 매우 중요한 일이다.
시간이 지나면서 많은 시행착오를 겪고 나서야 지역특성에 맞는 다양한 맥주생산이 가능한 일이다. 단기적으로 가능하지 않더라도 시장에 필요한 변화는 시도하는 게 옳다.
◈ 2003-2004년
-농식품부, 과실주 청주 약주 등에 한해 주세 율을 30%에서 탁주수준인 5%로 낮추는 방안을 재경부와 협의하다.
-주세법 일부개정법률안에서 일정규모 이하의 농업인 임업인 생산자 단체가 제조하는 과실주에 대하여 일정량까지 주세 율을 30%에서 15%로 인하하다.
-재경부와 농식품부가 협의하여 전통주류의 알코올도수제한 폐지, 누룩제조, 담금실, 증류실 등 전통주류제조시설 기준을 대폭완화하다.
-농식품부, 민속주 농민주 등 전통주류의 제반 규제완화를 논의 하다.
-전통주의 통신판매를 허용하다.
-주류병마개 제조사 2개에서 7개로 증가하다.
소규모맥주제조 관련 규제를 완화하다.
-대통령령 제 18178호 주세법시행령 개정하여 종합주류도매업자 외에 특정주류도매업자도 청주판매를 허용하다.
-주세법 30차 개정 시 맥주세율을 100%에서 72%로 인하하고, 2004년에 100%, 2005년에 90%, 2006년에 80%, 2007년부터 72%로 세율적용하기로 하다.
-환경부, 주류와 청량음료의 빈용기업무를 일원화하다. 주류 중 위스키 브랜디에 대해서도 보증금제를 실시할 수 있도록 대상 폭을 확대하다.
2003년에는 주류산업에 대한 정책주체들이 그 이전과 달리 다원화 되었다. 국세청 뿐 아니라 농식품부나 환경부 등에서 전통주류의 진흥이나 주류 공병관리를 위해 나서기 시작한 것이다. 지금에도 공병업무가 주류산업의 업무라면 어색해 할 것이다. 그러니 십 수 년 전에는 그런 인식이 더 없었다. 주류업무 다각화가 이 때 가시화되기 시작한다.
그에 발맞추어 주류산업은 단순히 술을 제조하고 유통하고 소비하는 산업에서 벗어나기 시작한다. 즉 공병을 다루는 환경산업이자, 전통주 진흥을 다루는 문화산업이자 술문제를 다루는 보건산업으로 변신을 하고 있는 것이 되었다.
이에 정부부처별로 더 전문성을 가지고 있는 업무를 각각 맡기게 되고, 그 결과 산업발전이 시작될 것이라는 생각이 싹트기 시작한 것이다. 그러한 인식이 현실화 하는 데에 시간이 제법 걸릴 것이나 이미 시작된 것이 2000년대 초반의 일이다.
규제당국인 국세청의 관리 인력이 많지 않아 실제 행정관리가 쉽지 않다는 데에도 그 이유가 있겠지만 어찌 규제당국에서 모든 일을 다 할 수 있겠는가. 하지만 그 일의 완성은 그에 필요한 조건들을 다 갖추어야 가능해질 것이다.
또한 시장 세계화의 흐름에 맞춰 맥주세율 인하가 시작되었다. 세계화란 그 속을 들여다보면 해외주류대자본의 영향력이 우리나라 시장에도 영향을 미치는 것이라는 사고도 가능하다. 물론 우리 주류기업이 외국으로 진출하는 효과도 있다.
그렇지만 우리의 주력상품인 소주와 맥주가 해외진출을 위한 교두보를 확보하기란 쉬운 일이 아니다. 소주와 맥주수출 성과를 검토해 보면 대부분 교포가 나가 있는 지역에서나 한국을 방문한 경험이 있고 젊은이들이 많이 사는 문화변화의 장소가 대부분이었다. 그것이 수출의 한계였다. 더욱이 그때만 해도 한류가 강세를 보이기 이전이었기 때문에 더욱이 한계가 있었다.
주세 율은 국가마다 동일한 세율로 같은 조건으로 경쟁을 하는 것이 국제관례다. 상대방 국가의 주세 율을 건드리지 않는 것은 국제관계에서 상식이다. 예를 들어 맥주세율이 100%이면 우리 맥주나 수입맥주나 같게 적용이 되므로 맥주의 시장경쟁에서 차별이 발생하는 상황이 아니다. 그렇지만 해외업계는 우리의 대중주인 소주에 비해 맥주가 상대적으로 비싸다는데 주목하고 세율인하를 주장한 것이다. 소주와 맥주를 경쟁적 상품으로 본 것이다.
정부가 교역협상에서 이를 수용한 것은 사실 교섭력이 떨어졌기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 또는 교역협상 대상제품 중 주류의 중요성이 뒤떨어졌기 때문이기도 하다. 전자제품이나 자동차 등의 수출비중이 컸기 때문에 그 제품에서 양보하지 않으려면 주류에서 양보하자는 주장도 있었다는 평가가 일반적이다.
유럽내부에서도 국가별로 동일주종의 세율이 국가별로 달라도 수출국이 참견을 하지 않는다. 그럴 필요도 없다. 경쟁하는 국가에서 서로 세율이 같다는 원칙이 적용되기 때문이다. 유럽은 농업국가가 많아 맥주나 와인 세율이 0인 곳도 제법 된다. 맥주벨트에서는 맥주가 와인벨트에서는 와인이 세율이 더 낮다. 농업을 보호하기 위해서가 아닌가.
물이 나빠 술을 음료처럼 상음해야 했고, 원료생산자들이 상대적으로 열악한 상태에서 생활을 했으므로 세율을 낮게 조정한 것이라는 추측이 가능하다. 어쨌든 해외국가의 세율을 건드리는 주장이 국력에 의해 움직였던 것이 실제 상황이었고 우리의 경우 그 영향을 받았다는 해석이 틀리지 않을 것이다.
소주선호도가 높은 우리나라에서 소주소비자를 맥주로 돌리기 위해서는 가격인하 노력, 그리고 해외자본이 들어온 맥주시장의 저변확대를 위한 측면도 간과하기 어려운 세율인하 원인이 아니었던가 싶다. 여러 가지 원인으로 결국 우리정부는 맥주세율을 인하하였다. 이웃 일본 정부가 맥주부문의 세율을 높게 유지했던 고집을 보면 일면 부럽기도 하다.
물론 맥주소비자는 싼 맥주를 마실 수 있게 되어 좋아졌으니 나쁜 일이 있으면 좋은 일도 있는 법이다. 다만 싸진 맥주를 너무 마셔 술 문제가 생기지 않기를 바랄 뿐이었다.
2004년에는 국산과일을 사용하는 농업자 등을 위해 전통주의 주세 율이 또 낮아졌다. 전통주 진흥을 위한 정부차원의 노력이 본격화되는 조짐이 있었다지만 전통주가 소비자들의 수요를 만나는 일은 쉬운 일이 아니었다.
◈ 2005년
-무자료 중간도매상의 처벌을 강화하다(전원 고발조치, 몰수 공매물건 부과세 및 소득세 수시부과 등)
-민속주 통신판매 수량을 1인당 20병 이내로 확대하다.
-종합주류도매업 TO 산정시 고양 외 8곳에 대해 서울시와 분리하여 산정하도록 하다.
-주세법 33차 개정을 하여 관할서장의 주류제조면허 받은 자에 대한 주류제조 또는 출고 정치처분과 주류판매업 면허를 받은 자에 대한 판매정지처분은 영업의 자유를 제한하는 것으로 국민의 권리제한에 관한 본질적인 사항이므로 판매정지처분의 기간을 3개월 이내로 하였다.
-소주세율 72%를 90%로 인상하는 주세법개정안을 제출하다
-지방양여금법 폐지이후 국가균형발전특별법에 의거 ‘국가균형발전특별회계’ 세입으로 주세를 사용하다. 2005-2009년까지는 지역혁신사업계정에 20%, 80%는 지역개발사업계정에 사용하기로 하다
2005년에는 주류유통과정의 불법을 바로잡고자 노력한 해다. 그만큼 2000년대 들어 유통과정의 경쟁이 심해진 것으로 볼 수 있다. 우리나라의 불법주류는 고질적인 문제다. 왜 불법주류가 발생하는가? 그 이유를 찾아보면 불법이 커졌을 때가 경쟁이 심해졌을 때이나 민생적 불법이 대부분이라고 판단해도 틀리지 않을 것이다.
불법주류는 오랜 기간 우리 제조, 유통의 가치사슬 속에 사라지지 않고 있다. 이웃 일본만 해도 불법주류는 없다고 할 수 있을 정도로 최소화 된지 오래다. 일본 국세청 관료들이나 도매상들과 인터뷰를 해보면 그 상황이 거짓이 아닌 것을 느낄 수 있다. 전혀 없다고는 하지 않는다.
그 발생위치에 대해서는 다양한 의견이 있다. 우선 중간상인들의 불법주류가 발생원인가 제조단계의 경쟁심화에서 커지고 있다고 보는 경향이 크다. 제조의 경쟁이 심해지면 밀어내기가 는다. 과다한 물량을 받은 도매상이 재고를 처리하는 과정에서 중상을 고용한다. 그들은 면허가 없으니 무자료주류가 일상이다. 도매업체간 경쟁이 심해지거나 경영이 어려운 도매상도 무자료를 발생시키기도 한다. 아예 도매상과 무관하게 제조사 방출물량이 무면허유통업자들의 손에 넘어갈 수도 있다.
또한 욕심이 과한 업체가 판매량을 늘릴 때도 발생가능하다. 그 경우는 민생이라기보다 욕심이 불법을 낳는 경우다. 매출이 줄어들어 먼 지역에 가서 판로를 구축해야 만 할 때에도 무면허중간상인이 활용될 수 있다. 다양한 이유로 매출증가가 시도된다. 무자료 주류는 탈세를 야기하므로 어떤 이유로든 막아야 할 일이다. 그 해에 주세사무처리규정에 유통질서 추적조항이 구체적으로 명문화되고 처벌도 하였다.
신도시가 개발되어 인구와 매출이 이동한 사회변화가 도매상의 면허구역을 변화시켰다. 그와 동시에 인구와 매출이 감소하는 지역의 T/O에 대한 대책도 과제다. 늘어나는 곳은 늘리면 되지만 줄어드는 지역은 한번 준 면허를 줄이기 어렵다. 그 문제에 대해 또 다른 고민이 필요하다. 이 문제는 십 수 년이 지났지만 아직 해결되지 않은 과제다. 2005년에는 판매정지처분 문제도 불거졌다.
국가적으로 2000년대 들어 중앙보다 상대적으로 지역개발이 중요해졌다. 지역의 세부 발전이 국가발전에 중요해진 것이다. 그렇지만 문제는 만성적인 지역개발 자금이었다.
지역개발사업의 변화에 따라 주세의 활용 처도 변화되었다. 1997년부터 2005년까지는 주세가 지자체에 양여금으로 지급되었다. 그런데 이제 부터는 40%는 지역개발계정의 세입으로(국가균형발전특별법 제 34조), 60%는 광역발전계정의 세입으로 사용(같은 법 제35조)처가 바뀌게 되었다. 주류산업의 중요성이 더 강조되는 매우 중요한 변화였다.
과거 도로정비, 농어촌지역개발, 수질오염방지, 청소년육성, 지역개발사업 등에 사용되던 것이 특별회계로 바뀐 것이다.
소주세율 인상안이 제기되자 주류업계, 요식업계 등에서 시장이 줄어들 것을 우려하여 반발하였다. 이 때 예산당국도 세율인상에 따른 물가인상 때문에 우려를 표명했다. 국가 물가관리가 중효난 시점이었다. 마침 한식 일식 등 외식업 매출이 감소하면서 경기침체론이 대두되었다. 그래서 12월 국회본회의에서 인상안이 폐기되었다.
당시 집권당이 ‘소주가 서민주이고 경기가 좋지 않을 때 인상하는 것은 적절치 않다’고 주장하였다. 서민들의 표를 생각한 발언이었던 것으로 알려진 일이었다. 술은 그만큼 정치와도 밀접한 관계를 가지는 것이었다.<다음호에 계속>
