주류산업과 정책이야기(10)
전통주 정책을 다시 진단하고 활성화대책을 함께 논의하자(中-2)
조 성기 경제학박사(아우르연구소)
다른 생각도 든다. ‘전통주의 진흥 자체가 본래의 관심사가 아니지 않았을까?’하는 생각이다. 전통주 정책은 막상 들을 땐 짜릿하고 신선하다. 누구나 관심을 가진다. 하지만 잠깐이다. 술 만드는 데 드는 정성과는 판이하게 다르다. 전통주 정책은 진득하게 중장기적으로 끌고 나가야 할 일이니 말이다.
성사가 되는데 정성과 시간이 전통주 제조에 드는 시간 이상 드는 정책 과제다. 그렇지만 정책관계자들의 정책 행위는 쉽지 않다. 글로벌 정치와 자연환경 변화에 휘둘리기도 한다. 돈이나 권력과 밀접한 관계를 맺고 변하기도 한다. 단기 이익에 좌우됨은 물론이다.
전통주 관계자들은 생각한다. ‘정부나 정치권에서 해결할 수 있는 일이 과연 얼마나 될까?’
전통주 진흥이 쉬운 일이 아니라는 것은 누구나 안다. 대책의 유형도 전문가 등의 수만큼이나 많다. 각자 아주 다른 대책을 가지고 있는 경우도 많다. 연말연시에 정부에서 관심을 가진다는 소식에 전통주 관련인사들이 여기저기서 대책을 논의했다. ‘전통주 진흥은 누구의 몫일까?’라는 주제가 항상 포함되었다. 결론은 대체로 ‘전통주 진흥은 전통주 제조, 유통, 소비자’들의 몫이라는 데 공감대가 이루어졌다.
“정부나 국회의 몫은 없을까?”라는 질문은 항상 제기된다. 답은 ‘정부나 국회가 전통주 진흥에 뛰어드는 것은 맞다.’는 것이었다. 그럴만한 이유가 충분하기 때문이다. 일제강점기를 거쳐 성장시대를 지나면서 전통주는 사실상 인위적으로 위축된 것이 아닌가. 인위적으로 위축시켜 왜곡된 대상이 자연스레 살아나기를 기다리려면 시간이 오래 걸린다.
쉬운 일이 아니다. 곧, 전통주 진흥은 지난 정부들의 책임성 문제가 아닐 수 없다.
한 칼럼에 ‘조선시대 우리 술 중 하나가 청주였다’했다. 일제 때에는 사케 만 청주라고 부르게 했다는 것이다. 경제 성장기에는 국정재원이 적지 않게 필요했다. 주세규모가 내국세 총액의 20%를 넘어가던 시절 상당기간 탁주가 국내 제 1의 술이었다. 하지만 국정재원을 늘리자니 고효율제조 술이 필요했다.
지금에 와서 생각해 보면, 국가가 정책적 사안 때문에 우리 술의 맥락을 의도적으로 바꾼 것으로 해석할 수밖에 없다.
국세청 개청이후 소주와 맥주 위주에 대한 선택과 집중이 이루어졌다. 처음에는 소주였다. 원가가 싼 곡물을 고효율 연속식 증류기로 발효한 후 증류하니 생산성이 극도로 높아졌다. 희석식 소주의 양산시대가 도래한 것이다. 거대 장치를 한번 설치하니 인력도 최소화되고 생산비가 절약되었다. 고도주이니 세율을 높게 정해도 되었다.
맥주도 거대 장치산업이다. 서구에서 고생산성 대량생산 저열처리 장기보관 공법이 이미 개발되었다. 깔끔한 라거맥주가 대량생산 되자 텁텁한 농주인 탁주수요가 급격히 줄었다. 탁주를 마시던 대도시 시민, 노동자, 학생 층이 상당수 맥주로 전향했다. 선술집의 주종이 탁주에서 맥주로 바뀌었다. 1980년대에 500원을 내고 서서 맥주를 마셨다.
맥주는 탁주나 소주와 달리 신선했다. 성장과 함께 바쁘고 고되었던 일정을 ‘뻥’소리를 내는 땅콩안주와 함께 차가운 맥주로 마무리 했다. 당시 유행하던 공장의 간이자동화 공정처럼 퇴근 후 마시는 술까지 표준화되고 단순화되었다. 높은 생산성을 가진 것들만 살아남는 시대가 되었다. 다양성이 훼손된 것이 단점이지만 주세는 늘었다. 희석식소주와 라거맥주가 시장을 차지한 것이다.
복잡하지 않은 초대형 시설관리가 제조면허를 차지한 극소수의 사업체들에게 주어졌다. 수요가 늘자 광범위한 시장력을 바탕으로 품질도 꾸준히 개선되었다. 세계 최고 초고속 한국경제와 함께 대량생산 대량소비 술이 성장했다. 그 정책의 이면에 전통주의 축소가 있었다. 전통주 소비자가 이탈했고, 소주와 맥주에 자리를 내주었다. 일제강점기에도 버텨왔던 전통주가 그리 된 것이다.
정부와 소비자가 함께, 국가 전체가 선택한 성장정책의 산물이었다. 이제 그 시대가 지나가고 있다. 저성장 시대가 왔고, 소비자들도 변화했다. 사회문화의 변화와 함께 다양성이 주류시장에도 필요해졌다. 소비자들은 지금과 같은 주류산업의 모습에 불만을 표하기 시작한 것이다. 희석식 소주와 라거방식의 맥주 중심시장이 싫다는 의견이 늘고 있다.
다른 말로 표현하면 성장이 혁신을 수반하지 않았다는 것이다. 소비자들의 불만은 해외 주류의 선호로도 표출되었다. 제국의 술들이 우리 시장을 차지하기 시작한 것이다. 수입맥주, 일본사케와 쇼추, 서방의 위스키, 북미 유럽 남미의 와인, 중미의 데킬라 등 다양한 술이 국내시장을 장악하게 되었다. 이에 다양한 모습을 가진 전통주의 부활이 요구되기 시작했다.
문제는 전통주가 그 변화에 대응할 여력조차 없이 열악한 상황에 처해 있는 것이었다. 기초 자금, 위생관리 및 제조여건, 마케팅 능력, 지지고객 등 모든 부문이 취약한 상황이다. 현대 자본주의 시장은 시장을 선점한 제품이 고객선호, 만족, 재구매 역량에서 힘을 가진다. 그 시장기회를 되찾자면 그 조건들을 갖추어야 한다.
필요한 수준에 접근하도록 갭을 메우자면 정부의 개입이 불요불가결하다. 전통주는 정책적 위축에 대한 보상만이 이유가 아니다. 시장의 다양성 확보, 전통 기술의 보전, 시장 약자에 대한 보호 등 다양한 이유가 있다. 정책개입의 논리는 타당하고 자명하다. 하지만 개입의 내용과 성격을 다잡는 일이 간단치 만은 않다.
전통주 진흥 자체 보다 정치논리에 빠져 본질을 벗어날 수도 있다. 정보 부족으로 정책실패가 발생하여 방향이 엇나갈 가능성도 크다. 그간의 정책지원에 실패가 거듭되었다는 사실들이 그 상황의 재발을 예고한다. 정부가 지원논리에 동의하더라고 정책 방향에 대한 총체적 점검이 필요한 것이다.
물론 보다 중요한 일은 전통주 생산, 유통, 소비주체들의 역할이다. 정책적 지원도 중요하지만 시장 활성화는 본래 주인공들의 몫이다. 그들만이 시장을 살려낼 저력을 가졌기 때문이다. 정부만 뛴다면 다시 1회성 부활이 될 수 있다. 정부의 현명한 지원에 앞서 전통주 주체들의 ‘제 역할 찾기’ 노력이 필요하다는 것이다.
전통주의 주인공들이 정부와 국회의 지원방향에 그저 발맞추는 것만으로는 부족하다. 소위 ‘단 물’에 매몰되면, 미래가 혼란에 빠지고 불투명해질 수 있다. 주체적 정체성을 부활시켜야 한다. 그 논의 과정에서 정부나 국회, 전통주 제조, 유통, 소비자들, 그리고 관련 협단체 들의 역할을 재정립하는 일이 필요하다.
세부사항을 내걸고 관계자들이 허심탄회하게 협의하고, 논의 하는 과정이 필수적이다. 공감대를 구축하여 방향잡기를 해나가고, 개별 약진하던 시간은 잊어야 한다. 그 구체적인 공감대 형성의 현성을 위한 세부 논제들을 몇 가지 더 검토할 필요가 있다.
지난 글에 이어, 셋째 논제다. 과연 우리도 과거 독일처럼 ‘전통주 순수령을 내릴 필요’가 있을까? 그 주장에 동의하는 사람들이 많다. 대체로 전통주 최고 전문가들의 주장이다. 국회나 정부에서도 자주 거론되는 주제다. 전통주의 정체를 분명히 해야 자원이 집중되고 산업이 발전한다는 논리이다.
해외 사례가 이 주장에 힘을 실어준다. 독일에 ‘전통주 순수령(Reinheitsgebot)’이 있었다. 우리나라에도 모르는 이가 별로 없을 정도로 유명한 일이다. 독일은 1,300업체가 5,500종이상의 맥주를 제조한다. 바바리아 공작 빌헬름 4세가 1516 년에 도입한 법령은 맥주제조에 홉, 보리, 물, 효모만을 허용하는 것이었다.
그렇지만 이제 독일에서 순수령은 찬반이 갈리고, 공식적으로는 해체되었다. 그 이유는 무엇일까? 이 제조법은 500년 동안 유지되었고, 지난 세기 동안 독일 전역의 맥주에 영향을 미쳤다. 그렇게 시작된 이유는 무엇일까? 여러 가설이 있다. 홉생산 귀족의 로비설도 있고, 당시 맥주 다양성의 지나친 확대가 제조위생에 나쁜 영향을 미쳤기 때문이라는 설도 있다.
순수령에 반대하는 독일인들은 ‘맥주 맛이 전 같지 않다’는 이유를 댄다. "독일 맥주 맛이 비슷비슷하다. 그게 그거다. 그래서 맥주품평회 수상작들은 미국 등에서 수입한 맥주들이다."라며 울상을 짓는다. 상당수 맥주 소물리에들도 부정적이다. “순수령으로 맥주문화 자체가 마비되었다. 독일맥주의 혁신을 막았다”라고 안타까워한다.
최근 독일 맥주에서 제초제 사용 흔적이 나와 문제가 제기되기도 했다. ‘순수성’ 자체가 불가능하다는 주장까지 나오게 된 계기였다. 원료 제한 만으로 순수하기 힘든 세상이 된 것이다. 유전자 조작곡물도 늘고 있는 실정이다. 몬산토는 전 세계의 종자시장을 차지해 가고 있다. ‘과연 농산물의 순수성이 어디에 있는가?’에 대한 논의가 즐비하다.
게다가 당초 시발점이 된 위생안전 문제도 통제가 가능해졌다. 꾸준한 기술발전이 이루어진 것이다. 그래도 그 전통을 숭상하고, 순수령에 동조하는 이들이 아직 85%나 된다.
하지만 그 동조자들마저 상당수는 와인을 더 많이 마신다는 조사결과가 있다. 순수령이 이념적으로나 존재하며, 실생활에서 해체되기 시작하고 있는 것이다. 독일맥주의 순수성 주장이 현실적이지 않다는 생각이 도처에 늘자 비공식적 관행이 되고 있는 현실이다.
그렇지만 우리 전통주에 순수령을 내릴 때 장점도 많을 것이다. 농정관계자들의 뜻대로 대상 작물의 소비가 늘 수 있다. 전문가들의 원대로 순수하도록 하는 첨가물들이 배제될 것이다. 전통주 품질이 더 개선될 수 있다. 파행적이고 중구난방으로 다변화되고 있는 전통주 산업이 정비될 수도 있다.
단점도 보인다. 순수령에 맞도록 ‘대상 원료가 충분히 안정적으로 공급될 수 있을까?’ ‘순수령 준수로 인한 가격인상에 소비수요가 유지될까?’ 그보다 ‘순수령이 이미 다양성을 선호하는 소비자들의 선호에 맞는 일일까?’ 따져봐야 할 일이 너무 많다. 특히 수요측면에 대해 걱정이 크다. 전문가들과 공급자들의 주장이 과연 현실에 맞을까?
가장 논란이 될 문제는 ‘순수할 수 있도록 생산, 유통, 소비조건이 형성될 것인가?’이다. 실제 필요 사회경제적 여건이 갖추어져야 ‘순수’가 가능하다.
막걸리는 밀가루와 당분, 식품 첨가물 등을 넣어도 품질인증이 된다. 막걸리에 쌀을 충분히 넣어야 맛과 향이 좋아진다. 하지만 생산현장에서는 밀가루나 전분, 아스파탐 등 당분, 식품 첨가물들을 사용한다. 비용을 줄이려는 것이다. 정부가 규제할 때면 시장저항은 얼마나 클까? ‘전통 누룩’도 아직 충분치 않으니 말이다.
전통주 순수령을 통한 새 규제의 실행은 사실 간단치 않다. 막걸리는 그나마 단순할 것이다. 전통주 전체의 순수령을 발효하는 과제가 현실 가능할까?
추가 질문이 필요해진다. 모든 상황이 갖추어지더라도 ‘순수령을 내린다면, 누가 내려야 할까?’ 중요한 과제다.
누구나 자연스레 ‘관계법에 근거한 정부정책’이어야 한다고 생각한다. 그래야 정책적 추진력을 갖출 수 있기 때문이다. 하지만 시장에서 이미 합법적으로 통용되고 있는 재료와 기술과 시장을 정부가 통제하는 결정이 불가능할 수 있다. 시장을 정부가 강압적으로 움직이는 시대가 아닌 것이다.
현실을 삭제하고 새로운 규범을 정하는 일은 아래로부터의 혁신에서 시작해야 사실상 실천 가능하다. 독일의 맥주순수령도 그런 상황을 맞아 공식적으로 자취를 감췄을 수 있다. 스코틀랜드 위스키도 정부가 아니라 관련 ‘위스키협회’가 정하는 준칙을 회원업체들이 추종하면서 시작되었다. 이에 우리 전통주 관련 협단체들이 역할이 주목된다.
전통주순수령의 시작과 실천은 수요와 공급의 조건을 갖추는 일 이외에도 대상과 범위, 주체 등에 대해 토의해야 한다. 그에 대한 합의와 공감대 구축 과제가 먼저 필요하다. 그런 자리를 하나하나 설계하고 만들어 가야 성사 가능하다.
추진할 때 정부의 역할과 지원방향, 관련 협단체의 역할과 역량, 업체들의 정책 추종의사, 시장저항을 느슨하게 할 소비자들의 요구검토 등을 검토할 일이 태산이다.
준비계획서에 다양성과 획일성의 선택사유, 위치 선정, 소비자들의 품질관, 전문가들의 애정, 제조 기술과 원료의 수급상황, 사회경제적 문화적 타당성, 정책적 안정성과 효율성, 기술적 정책적 실현가능성 등의 점검항목 들을 빠뜨리지 않아야 할 일이다. 이미 준비했던 막걸리순수령도 바닥부터 재점검해 볼 필요가 있을 것이다.
넷째 논제는 ‘전통주의 정의’ 문제다. 사실 ‘전통주순수령’의 관문을 통과하기 전에 검토해야 할 과제일 것이다. 또한 정의 논제는 정부와 국회가 개입하는 전통주 정책의 시작점이자 종착점이 될 일이다. 가장 중요한 과제가 전통주의 정의 문제라는 말인데, 왜 그럴까?
정의의 정체성에 따라 정책의 범위, 생산자와 소비자들의 이해관계 등이 전부 극명하게 드러날 수 있기 때문일 것이다. 사례를 검토하면 이해가 쉽다. 정부의 정책은 정부양곡의 저가공급, 연구개발, 사업추진 상 필요경비의 지원, 주세감면, 정보와 나라장터의 제공 등 직간접적 지원과 관련성이 있다.
예를 들어 특정 전통주가 전통주로 분류될 때와 되지 않을 때 그 지원대상이 되거나 되지 않게 되어 관련업체의 업황 상 차이가 크게 된다. 업체뿐이 아니다. 그 술을 구매하는 소비자들의 인식에도 물론 영향을 미친다. 공급자와 소비자 모두에게 영향을 미친다는 것이다. 나아가 정책 자체의 방향성, 즉 정부의 역할과 직접 관련된다.
정부가 ‘우리 쌀 진흥’을 목표로 삼고, 진흥에 나선다고 해 보자. ‘우리 쌀을 사용하는 주류만이 전통주’라고 정의하고 남아도는 쌀을 싸게 공급한다거나 ‘우리 쌀을 사용한 술의 주세를 지금의 절반으로 줄인다’고 발표할 때를 상정해 보자. 소주사들까지도 전통주 추가제조에 나설 수 있지 않을까?
대형 소주사들이 시장조사를 하고 고급 전통주 수요를 파악한 뒤 현재의 소주생산량 중 일부를 우리 쌀 100%로 제조하여 증류식 소주생산을 늘릴 수 있을 것이다. 그 경우 기존의 소진 량과 보다 엄청난 양의 쌀이 사용될 수 있다. 과잉 농산물 문제도 일정부분 해결 될 수 있어 성과도 크고, 얼마든지 가능한 가설이다. 정책목표와 시장변화를 연결시켜 정의 문제를 다루어야 한다는 것이다.
현재 전통주 등의 법률부터 보자. 그 한계를 검토할 일이다. 「문화재보호법」의 무형문화재와 문화재보유자가 제조한 술에 대해서는 큰 시비가 없다. 「식품산업진흥법」상의 식품명인도 별문제 없어 보인다. 지적 조항은 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조의 농어업경영체 및 생산자단체가 직접 생산하거나 지역농산물로 제조한 "지역특산주"조항이다.
이 조항으로 보면 전통방식으로 빚는 것만으로 전통주 인증을 못 받는 문제가 생긴다. 즉, ‘우리 땅에 전래된 관습과 행동 등으로 우리 곡물과 누룩을 사용한 술’이더라도 전통주 인증에서 제외 된다.
시간과 고유성 규정도 논란의 대상이다. 50년, 100년, 500년 등 얼마나 되어야 전통인가? “1,000년 전 고문서라도 당시 해외주조법에 의한 술이 전통주인가? 100년 정도지만 우리 손으로 개발된 술은 전통주가 아니란 말인가?” 논란이 계속된다.
“우리 땅, 우리곡물, 전통누룩, 전통 양조방법으로, 인위적 가공품이나 식품첨가물을 사용하지 않은 술”이라는 정의도 주장된다. 인공재료의 포함여부이다. 그 이외에도 논의 과제가 열거된다. ‘대기업은 제외해야한다’는 업체규모 문제, 품목별 전통주순수령의 품질인증 차이와 제한문제, 비 농민 자본이 생산하는 경우를 따지는 생산주체 문제, 원료농산물의 지역적 조달범위 문제 등도 대상이다. 게다가 기존에 인정하던 지역특산주의 분류, 기존 주종 외에 브랜디 및 맥주 등을 전통주면허 대상품목으로 추가할 것인지 여부 등도 논란꺼리다.
이 같은 다양한 과제의 내용들을 대상으로 ‘어떠한 선택을 할 것인가?’는 ‘전통주 정책의 목표를 어디에 두는가?’ 에 따라 달라질 것이다. 즉, 그 목표에 대한 의견이 정리되면 그 이후의 향방을 하나하나 결정해 가야 한다. 중구난방으로 진흥하자는 결론들을 미리 내거는 일은 정치적 결정이 되거나 비합리적 정책결정이 되어 버릴 우려가 있다.
“국산 농산물의 소비확대가 목표인지? 전통적 제조방식의 보전이 목표인지? 원료를 생산하는 지역의 발전에 중점을 둘 것인지? 일자리 창출 등 사회적 요인들과 연계할 것인지?”등 정책 방향에 대한 논의를 먼저 하고 하나든 복수이든 정책목표를 분명히 하는 과정을 거쳐야 한다.
전통주 진흥책이 해외 산업의 활성화에 도움을 주게 되어서도, 기업들의 격차를 더 벌리는 결과를 가져와서도, 새로운 혁신을 막아서도 안 될 일이기 때문이다. 그 모든 것을 검토하며 추진해야 할 일이다.(다음호 계속)
