주류산업과 정책이야기⑭
국가 알코올 정책 컨센서스를 구축하고,
주류정책과의 일관성을 갖추어야 옳다
조성기(아우르연구소 대표/ 경제학박사)
그 결과는 뭘까? 오늘날 거듭되는 알코올 정책의 혼란과 주류정책의 저생산성이다. 보건당국은 큰 노력 없이 선언적 알코올 통제정책을 외치고 있고, 국민들은 그 정책을 알지도 못할 뿐 아니라 무관하게 행동한다. 타 부처들도 마찬가지다. 보건부처는 술을 덜 마시도록 정책을 펴고자 하지만 농림부처는 술 가공량을 늘려 산업 규모를 늘리려고 한다. 한 정부 내 정책목표가 다르게 제시되는 것이다. 기획재정부의 중재도 방향성이 흔들린다.
알코올 정책의 방향성은 왜 오락가락하는 것일까? 문제 해결 전략에 대해 공감대를 구축하는 노력을 해 보지 않았기 때문이다. 몇 년 전 술의 유해성을 연구하는 연구자들 중 일부가 국무총리실 속에 주류위원회를 두어야 한다고 주장한 적이 있다. 소위 컨트롤 타워(Control Tower)의 구축 문제였다. 다만 외침이 있을 뿐 동조하는 관료도 전문가들도 국민들도 찾기 어려웠다. 그들만의 일시적 주장이 되고 말았고 제안에 그쳤다.
현재 우리나라의 알코올 정책은 보건당국이 관장한다. 보건당국은 세계보건기구의 정보나 소수 보건 전문가들의 의견을 모아 하향식 국가정책을 발표한다. 정책당국과 현장의 소통부재 상황이라고 보아야 맞다. 그 결과는 국가 알코올 문제 해법이 그런 방식으로 제시 되더라도 그 내용을 아는 이 조차 많지 않게 된다는 것이다.
심지어 국회도 그렇다. 주류관련 소위원회 자료를 보면 국회 내부에 정책 방향성도 전문가도 없어 보인다. 언론보도를 보면 국회 관계자들도 누구에게 지지 않을 음주 실력을 갖추었다. 하지만 알코올 정책에 대해 여러 이해관계자들이 모여 신중하게 국가적 방향을 종합하고자 하는 자리가 만들어지지 않는다. 우리 알코올 정책의 현주소가 그 수준에 이르고 있다고 볼 수밖에 없다.
그렇기 때문에 보건당국이 정책을 발표하더라도 정책과정도 정책성과도 부실해진다. 국민적 동의를 구하지 않은 정책은 힘이 없다. 과거 선거가 있을 때에는 음주 규제 강화나 건강기금을 갹출하자는 주장이 사라지는 경우가 비일 비재했다. 정치권이 원하는 방향으로 정부가 움직인 것이다. 공직자들이 영혼이 없어 정치에 휘둘렸다는 해석은 순진하다. 그 보다 정책 일관성을 유지할 힘, 국민적 동의가 부족했기 때문이라고 보는 것이 더 맞다.
전문가 몇몇이 주장하는 방향대로 정책을 발표하는 경우 추진력이 대폭 위축된다. “우리나라의 알코올 정책이 무엇인가?”라고 물을 때, ‘고개를 갸우뚱’ 하는 이들이 대부분일 수밖에 없는 이유가 여기에 있다. 2006년 보건복지가족부가 ‘파랑새 플랜’을 수립하고 음주문제예방과 의존자 치료재활 활동을 체계적으로 시작했다는 사실을 과연 그 누가 알까?
‘파랑새 플랜’ 이후 보건당국은 산하 기구들을 통해 예방활동을 시도했다. 그러나 계획대로나 원하는 대로 성과가 발생하지 않았다. 국회나 정부 예산당국에서도 관심이 적었기 때문에 관련 예산을 충분히 확보하지 못한 것은 오히려 당연한 일이었다. 알코올 문제 상담기구의 설치에 중점을 두었지만 관련 예산도 그에 따라 계속 줄어든 것이 현실이다. 그러던 중 전국적으로 늘리던 알코올상담센터는 부실화 되고 다른 중독관리기구에 통폐합되고 사라지고 말았다.
심지어 정부의 알코올연구개발 사업을 주류산업의 회비로 조달된 재원으로 진행한 시기조차 있었다. 정부에 예산이 없으니 그럴 수 있다고 주장할 수도 있다. 충분히 가능한 일이다. 그렇지만 알코올 정책의 수준을 평가할 때에 민간의 예산으로 정부의 주요 정책을 추진할 일이 좋은 평가를 받기는 어렵다.
다각적인 정책 상황을 모두 살펴볼 때 정부의 알코올 정책이 제대로 길을 가고 있다고 보기는 어렵다는 데 동의하지 않을 수 없을 것이다.
추진 중인 정부의 알코올 정책을 살펴보자. 도로교통법으로 주취 중 음주는 금지된다. 혈중알코올농도 0.05%-1%는 100일간 면허정지, 1% 이상은 면허취소와 1년간 시험금지 등의 제재가 있다. 그나마 음주운전 규제는 일정 수준은 된다고 평가되는 정책이다. 법무부에서 음주운전 3진 아웃 자들을 대상으로 한 교육, 가정 폭력자들을 대상으로 치료교육 등을 시작하고 있으나 아직 초기시범사업 단계로 봐야 옳다.
‘국민건강증진법’에 의해 강제되는 술병 라벨의 경고표시문구는 문구자체는 다른 나라에 비해 높은 수준이다. 청소년대상 음주판매 금지, 과음의 질병유발, 음주운전과 작업음주의 금지조항 등이 적혀 있다. 그렇지만 라벨의 경고문구가 음주행태 개선에 도움이 되었다는 근거는 없다. 형식적인 절차나 우연한 정책행위로 밖에 이해되지 않는다.
미성년자 보호법, 아동복지법에서 14세 미만 아동에게 주점, 접객 행위를 금지하고, 18세 미만자에 대한 향정신성 의약품 판매금지법 등이 있다. 하지만 청소년관련 음주규제는 거의 작동하고 있지 않다는 것이 일반적 평가다. 청소년 음주율이 줄고 있는 공이 인터넷이나 다른 대안적 놀이라는 의견이 더 팽배하다. 청소년 음주규제는 필요성이 매우 높지만 정책추진 성과가 매우 미흡하다는 것이다.
청소년에 대한 음주 위해성을 줄이기 위한 ‘옥외광고물 등 관리법’도 전혀 지켜지지 않고 있다. 길거리를 걷다보면 누구든지 쉽게 확인할 수 있다. 그 이유는 규제에 지정된 벌칙이나 준수사항이 애매모호하기 때문이다. 뭘 하나 하더라도 제대로 정책을 추진하면 다른 정책에도 효과를 더할 수 있다. 그나마 있는 정책도 형식적이라는 것이다. 왜 그럴까?
방송관련 규제는 그나마 지켜지고 있다. 대상이 공식 기구들이기 때문이다. 그렇지만 온라인 매체로의 홍보 확산, 지역사회에서의 음주 친화적 환경이 청소년들에 대한 음주에 대해 무방비 상태이기 때문에 소기의 성과는 미흡하다. TV와 라디오에서 정해진 방송금지 시간을 지키는 정책이외의 노력이 필요하다는 것이다.
정부는 규제 이외에 교육 및 홍보 관련 정책도 가지고 있다. 국민건강증진법에 과음의 건강 유해성을 교육홍보 하도록 되어있고, 학교보건법에는 학교에서 약물 오남용예방 교육과 필요한 조치를 하도록 되어 있다. 아동복지법에도 아동관련 시설과 각 급 학교에서 약물오남용교육을 하도록 되어있다. 법은 많다.
그러나 전문가 부족, 재원부족 등을 이유로 그 정책들도 보류상태에 가깝다. 더욱이 교육당국이 관련 예산을 확보하지 못하고 있고 흡연 등 건강기금관련 사업에 일부 음주교육을 덧 붙여서 교육을 추진하는 정도이다. 필요성에 비해 지나치게 미흡한 수준이라는 것은 교육당국의 인식 부족 때문이다. 학부모들도 물론이다.
종합적으로 볼 때 규제를 통한 정부의 현 단계 개입은 필요한 정책을 추진하지 못하고 음주폐해 감소에 효과적이지도 못한 수준이다. 실질적인 제한이 있는 광고 규제, 음주운전 규제 등이 어느 정도 작동하고 있다지만 사실상 유해성에 대한 인식 전환에 까지 성공적이지는 못하다.
음주운전 3진 아웃자들을 인터뷰 해보니 경찰과의 게임에서 진 것으로 평가하는 경우가 더 많았다. 정책 규제는 효과도 적고 추진사항도 매우 미흡하다. 음주로 인한 유해성 발생 문제의 뿌리를 찾지 못한 것으로 해석할 수밖에 없다.
지방화가 추진되면서 서울, 부산, 강릉 등 지자체에서 독자적인 ‘음주조례’도 정하고자 하고 음주청정지역을 지정하거나 주류광고 및 후원행위 금지에도 나서지만 상인 등의 생존권 주장이나 주민들의 반대도 발생했다. 경제적 문화적 저지선을 넘지 못하고 있는 것이다.
이에 알코올 정책과 주류정책 또는 주류산업정책과 연결되어야 한다는 의견에도 동의를 얻기 쉽지 않다. 대부분 그 정책들 간의 관련성에 대해 생각조차 해보지 못한 일이기 때문이다. 주류관련 정책과제는 원료, 제조, 유통, 소비, 술병재사용이나 재활용, 제조 폐기물 등에 관한 것들로 구성된다. 그에 대한 정책과제들을 관장하는 정부의 부·처·청이 10개도 넘는다.
그 관계당국이 별도로 운영되다니 놀랄 일이 아닌가. 그 과제들 중 누군가의 관심 과제가 하나 둘을 넘지 않는다. 그 전체가 연결되었고 문제 발생 시 얽혀서 해결해야 한다는 사실을 인지하기는 쉽지 않다. 정책이 따로 놀게 되는 것이다. 그렇기 때문에 주류정책을 일반적 정부 규제정책을 운영하는 경우도 많다.
알코올 정책은 그 중 주류소비를 과제로 다룬다. 술로 인한 사회경제적 비용이 매우 크고 관련 정책연구도 진척되어 있기 때문에 가능했던 일이다. 술이 개인과 가정, 사회, 행정비용 상의 피해를 낳기 때문에 알코올 정책이 탄생되었다. 알코올은 술의 구성인자 중 인체에 손상을 줄 수 있는 일부분이다. 소주, 와인, 맥주, 위스키, 보드카 백주 등 3-53% 범위에서 알코올을 포함한다. 문제의 원인이 되는 그 알코올을 관리하자는 취지에서 알코올 정책이 되었다.
알코올 정책은 전체 주류정책의 부분이지만 모든 국가가 주류정책과 연계하여 관리하지는 못하고 있다. 인식 부족도 원인이 되고 이해관계자들의 관심사를 통합하기 어려워 그럴 것이다. 그렇지만 선진국 대열에 나선 국가들은 우선순위를 정하고 통합관리에 나서는 것이 일반적이다. 정책 일관성이 정부의 정책 생산성을 높이기 때문이다.
이웃 일본은 알코올 의존증을 ‘생활습관병’으로 관리한다. 중독증이라거나 정신질환이라기 보다 라이프스타일의 일환으로 본다는 것이다. 그렇기 때문에 매사 알코올 정책이 유연하다. 청소년 음주위원회를 국세청이 주관한다. 후생성, 주류관련 협단체 들도 정부 회의에 참여한다.
규제가 적고 자율적인 국가들도 정책 일관성은 마찬가지다. 호주는 통제 보다는 피해를 최소화 하는 선에서 자율성을 인정한다. 음주에 관대한 문화를 반영한 것이다. 호주의 술 문제 예방사업의 핵심은 가족 속에서 예방의 맥락을 찾는 것이다. 예방교육을 철저히 해서 건강을 찾자는 관점을 유지한다.
가장 강력한 주류통제 정책을 쓰는 국가는 미국이다. 음주를 억제 관리정책을 채택하고, 연방정부와 주정부가 일률적으로 통제한다. 엄격한 통제목표에 맞춰 나머지 정책들을 나열한다. 각주의 알코올통제국(Alcohol Control Board)이 보건 관련 부처지만 제조와 도매 면허에도 개입하는 것이다. 정책 이견이 발생할 때에는 당연히 건강 중심의 알코올 통제논리가 우선시 된다.
최근 우리나라 제조와 유통 리베이트 문제가 불거져 미국의 소매업체에 전화를 했다. “한국에 리베이트 문제가 큽니다. 미국은 상황이 어떤가요?” 그 쪽의 답은 “말도 안 된다”는 것이었다. 그들의 응답은 단호했다. 미국은 “리베이트는 전혀 없다. 주고 받으면 면허가 취소될 것이다. 자기 집 앞마당에서 술 마셔도 체포되는 곳이 미국이다.”라는 답이었다. 술 관련 제조, 유통, 소비 전 과정이 통제정책을 근간으로 하고 있는 것이 미국이다. 일관성이 정책의 핵심이다.
스웨덴의 경우는 술 정책을 ‘국민건강위원회’가 주관한다. 알코올 정책을 주류정책의 맨 위에 둔 것이다. 주류 관련 정책은 보건부서가 주관하고 국세청, 농업부, 환경부, 산업부 등 각종 부처가 참여한다. 스웨덴 국세청은 주세 수취 행정서비스 기구가 된다.
많은 선진국들은 알코올 정책을 산업 정책 전반과 연결하고, 한 정부 내 알코올정책과 주류정책에 일관성을 갖춘다. 반면 우리나라는 제 각각이다. 주류원료 과실과 곡물의 공급과 수요를 늘려서 주류 매출액을 늘려야 하는 부처가 주류산업 진흥 정책을 독자적으로 수립하는 상황이다. 그때 건강당국과 상의할 필요가 없다.
국세청도 종량세 정책 보다는 종가세 정책을 채택했다. 국가 발전 재원이 우선이었고, 건강을 기준으로 한 세율정책은 아니었다. 주류 정책과 알코올 정책이 연결되지 않았던 것이다. 그것이 과거로부터 현재에 이르는 주류정책의 현주소다.
식약처는 주류위생관리, 보건복지부는 음주통제, 농식품부는 술 증산, 환경부는 공병관리와 폐기물 처리 등 한 정부 내 다양한 정책의 줄기가 있다. 최근 발표된 전통주 기본계획을 보더라도 술 증산을 통한 농작물 수요개선책이 포함되어 있다. 한편에서 술을 통한 국부 증진 정책을 외치고, 다른 한편에서는 알코올을 통제하고 국민건강을 보전하자는 것이다.
현재 전체 주관 부서인 기획재정부가 정책의 애매모호함을 유지시키고 있는 상황이다. 기획재정부에 “술 정책의 기본 방향과 목표, 대전제를 명확히 한 상황에서 전체 회의를 한 적이 있는가?” 묻는 다면 과연 어떤 답변이 나올까?
서구의 국가들처럼 반드시 주류 통제 정책을 구사하자는 것이 아니다. 우선 정책 콘센서스(Consensus)를 이루고자 시도해야 한다는 것이다. 그럴 때가 되었다는 것이다. 그래야 한 정부 내 정책일관성이 가능해 지기 때문이다. ‘알코올 정책 따로, 주류산업 정책 따로’가 돼서는 안 된다. ‘농업정책’ 따로 ‘건강정책’ 따로도 안 된다. 정책 상 혼란을 막아야 할 때다.
알코올 정책과 주류산업 정책의 상위 목표를 지정한 후 일관성 있게 나머지 정책들을 정렬하는 노력을 해야 한다. 상위 정책이 정해지면 주무 부처를 정해야 할 것이다. 그러기 위해 국민적 공감대 구축이 필요요건이자 충분조건이다. 알코올 정책을 상위에 배치할 것인지 산업진흥 정책이 상위에 배치되어야 할 것인지는 국민들의 의견을 치밀하게 모아 결정해야 할 것이다. 최근 원전 문제나 교육 문제에 활용하고 있는 공론화 토론방식을 활용할 필요가 있을 것이다.
어느 부처나 몇 몇 전문가가 큰 목소리를 내서는 안 된다. 정권의 색깔이 반영되어서도 안 될 것이다. 국민의 건강과 관련되고 수많은 중소기업들의 생존권과 관련되는 주요사안이 때문이다. 신중한 논의를 거쳐 결정할 일이다. 그만큼 필요하고 중요한 정책 사안이다.
또한 알코올 정책에 대한 일반적 동의는 술로 인한 피해를 줄이자는 피해 최소화 정책 방향과 술 자체의 음주를 줄여가자는 정책 중 선택해야 할 것이다. 술 마시는 것을 인정하고 피해를 최소화하는 정책방향을 선택하는 경우와 술 자체가 큰 문제를 낳는다고 보는 입장은 정책 대안에서 큰 차이를 나타내게 된다. 보건 당국에 결정권을 맡긴 다면 후자로 결정될 가능성이 높다. 국민 합의가 필요한 사안이다.
정책 방향 결정과정은 상당 기간 부처 간이나 이해관계자간 갈등도 있을 수 있다. 그래도 이제는 방향은 잡아야 할 것이다. 지금 까지 우리의 알코올 정책은 폐해를 줄이자는 것이지 음주자체를 문제 삼자는 것인지도 불명확했다. 정책관의 불명확성은 알코올 사업의 진행과정에도 영향을 미쳤다.
여론 조사 결과를 보면 ‘누구나 자유롭게 술을 마실 권리가 있다’는 데에 90% 정도가 동의하는 한편 ‘술이 인간에게 필요하지 않다’는 질문에는 25% 정도가 동의하고 있다. 술 마실 권리에 대한 동의가 줄고 있지만 ‘술은 궁극적으로 없어져야한다’고 동의하는 사람들도 줄었다. 술의 존재와 필요성을 인정하면서 술로 인한 폐해에 대한 경각심도 늘고 있는 것이다.
최근 10년간 음주문화와 음주문제가 개선되고 있다. 지금이 정책적 논의를 선명하게 규정할 조건을 갖춘 시기다. 1990년대 후반처럼 음주문제가 심각할 때에는 강력한 주류 통제정책에 동의하지 않기 어려운 시기였다. 이제는 토론할 수 있다. 주세, 음주 문화, 알코올 문제, 원료와 식량상황, 부가가치, 제조와 유통, 기술 변화 상황 등 다양한 환경 요인들을 나열하고 토의할 수 있는 상황이다.
정리해 보자. 알코올 정책의 방향성을 제대로 책정하고, 알코올 정책과 주류정책을 일관성 있게 정비하자. 주무부처도 다시 정하자. 정책을 정책 생산성을 기준으로 정렬하자. 지역발전과 산업의 상황도 고려하자. 지금 당장 시작해야 할 일 중 하나다.
