주류산업과 정책 이야기①

조성기 경제학박사(아우르연구소 대표)

주류산업과 정책 이야기①

“주세를 걷자고 총독부는 술을 탁주, 양주, 소주 3종류로 획일화시키고 주류면허제를 도입했다. 그러자 30만개의 양조장이 거의 사라졌다. 자가 양조도 물론이다. 주세정책이 주류산업 말살정책이 된 시기였다”

◈ 술과 술 문제의 의미

누구나 잘 아는 술이야기 부터 시작하자. 산업이야기를 ‘술 이야기’에서 시작해야 하는 이유가 있다. 술이 태초에 문제를 낳았기 때문이다. 그렇기 때문에 산업을 관리하는 정책당국에서 술 시장에서 실패가 발생했다고 판단했다. 술을 시장에 그냥 맡기지 않고 정부가 직접 어떤 방식으로든 산업을 규제 관리하기로 의사결정 한 것이다.

술은 ‘수블, 수불’이었다. ‘수블’이 ‘수울’을 거쳐서 술술 넘어가는 술이 되었다. 많은 연구자들이 그렇게 기록하고 있다. 술은 한자로 주(酒)다. 유(酉)자는 닭 유자라고 한다. 술병이 닭을 닮았다고 했던가.「한국대학생알코올문제예방협회」의 김승수 사무국장은 ‘수능 후 고3학생 대상 음주문제 예방강연’에서 ‘술 주(酒)는 닭이 물 먹듯 조금 씩 조심해서 마시라고 만든 글자’라 했다. 의미 있는 해석이다.

그 술 문화의 역사는 매우 길고 깊다. 삼국시대 이전인 마한(馬韓)시대부터 수확 후 맑은 곡주를 빚어 조상께 먼저 바치고 춤과 노래와 술 마시기를 즐겼다고 했다. 우리는 농사를 시작했을 때부터 그 곡물로 술을 마셨고 모든 행사에서 애용했다.

주몽(朱蒙)의 건국 전설에도 물론 술 이야기가 나온다. 천제의 아들 해모수가 하백의 세 딸을 취하게 한 후 큰딸 유화(柳花)와 인연을 맺었다. 그래서 고구려의 주몽이 생겼다. 술이 만든 거사다. 김유신의 말(馬)은 주인의 청소년기 술 때문에 죽임을 당했다. 그때도 술은 문제였다. 사랑과 미움의 원인이 되었다.

최근 대통령의 탄핵문제 발생 이유도 ‘그가 술을 마시지 않았기 때문이 아닌가?’라고「삶과 술」의 칼럼에서 김원하 사장이 평가하고, 적었다. 후문을 추적하니 많은 이들이 이 글에 공감을 가지더라는 것이었다. ‘술이 불통(不通)문제를 막을 수도 있었지 않았겠는가?’라는 평가인 것이다.

술은 동양에서나 서양에서나 TV나 전화기, 자동차 등과 같은 일반적 재화가 아니라 아주 ‘특별한 물질’(Thomas Babor, et al., Alcohol, No ordinary commodity research and public policy second edition. Oxford, 2010.)이라고 분석하는 것이 일반적이다. 그렇기에 술은 다른 재화와 달리 특별한 정책의 대상인 것이다.

◈ 생산과 유통의 비용구조를 통해 본 술

왜 어느 부분에서 얼마나 정책적 개입이 중요한가를 밝히자면 경제가치 분석이 가장 실용적이다. 술을 가치차원에서 분해해 보자. 국민주로 평가받는 소주를 대상으로 하는 것이 가장 이해하기 쉬울 것이다. 소주의 시장가격(Market Price)을 제조로 부터 소매에 이르기 까지 부분 부분 별로 나누고 그 가치의 비중을 분해해서 계산해 보자.

그리고 가치가 높게 계산된 것이 중요할 것이라고 생각할 수 있다. 가치는 시장에서 결정되기 때문이다. 하지만 세상에서 중요한 일은 시장가치로만 평가할 수 있는 일은 아니어서 의견이 일치되지 않을 수 있다. 가치가 큰 것이 중요한 것이라는 주장이 현명하지 않을 수 있다는 것이다.

우리사회가 전에 없이 ‘돈’중심의 세상이 된지도 수십 년이 지났다. ‘60년대에는 1인당 국민소득이 100불도 안되었다. 그때는 주세비중이 내국세 중에서 차지하는 비중이 20%가 넘었다. 그 때가 살기는 어려웠어도 흰쌀밥 먹는 지금 보다 더 살맛나는 때였다는 택시기사의 푸념이 들린다.

나라 전체가 경쟁사회로 되어가면서 시간이 지남에 따라 다른 산업이 거대해지고 내국세 중 국세가 차지하는 비중이 2%이하로 줄어들었다. 주세가 줄면서 ‘인간 중심으로 세상이 바뀌어야 한다’는 외침이 커지고 있다. ‘근본부터 바꿔야 한다’는 주장이 크게 일어나고 있는 것이다.

이제 시장가격을 중심으로 소주가격을 분해해 보자. 술의 가치 중 가장 큰 비중(69.5%)은 ‘소매가치’였다. 그 다음이 주세와 교육세로 구성된 세금(13.4%)이다. 그 다음이 도매가치(5.1%), 원료와 생산가치(8.8%), 그리고 빈병의 가치(3.2%)이다. 소매와 도매를 합친다면 유통분야가 차지하는 가치가 74.6%로 가장 크다.

그 다음은 정부의 세금이다. 그 다음이 빈병가치를 합쳐 12.0%가 되는 생산 가치다. 즉 술과 관련되는 전체 분야를 대상으로 볼 때 가치생산의 순위는 유통, 정부, 생산 순이 된다. 그러니 가격안정이라는 정책목표를 가진다면 먼저 유통가치, 특히 소매 가치를 안정시켜야 한다.

그런데 소매부문은 정부가 오래전부터 개입을 포기했다. 정부는 도매와 제조를 아직 정책적으로 통제하고 있지만 규제완화의 지속적 추진으로 상당부분 시장에 의사결정을 맡기고 있다. 자유화된 시장에서의 가격안정은 점점 정부의 정책수단으로서는 불가능한 대상이 되어가는 것이다. 가치분해는 그런 분석을 가능하게 하는 장점이 있다.

생산부문에 국한해서 분석을 할 때에라야 ‘주세와 교육세’ 구성비중이 절반을 넘으므로 정부의 과세정책으로 주류산업을 통제할 수 있다고 말할 수 있을 것이다. 그렇지만 전체가치를 중심으로 보면 주류에 대한 정책적 통제는 과거지사가 되고 있음을 확인하게 된다. 주세와 교육세 비중은 전체 가치의 13.4%에 불과하기 때문이다. 즉, 전체를 보면 주류시장의 가치 중 민간에 맡긴 부분이 매우 큰 것을 알 수 있다.

우리 사회가 술을 규제대상으로 보고 있다 하더라도 이미 큰 부분이 시장화 되어 있음을 알 수 있다. 그나마 제조와 도매의 주요부분에 대해 면허 제도를 가지고 있어 아직은 간접규제가 가능한 상황이다. 한편 구미의 주류산업 경영이 외관상 자유로워 보이지만 정부가 제조, 유통부문에 대해 면허규제나 품질규제를 정책수단으로 쥐고 있다. 우리 보다는 실질적 통제의 끈을 놓지 않고 있음을 알 수 있다.

어쨌든 소매부문의 가치가 69.5%로 가장 크다. 그 소매가치의 결정권은 누구에게 있는가? 소매상들에게 있다. 소비자 반응도 중요하지만 술의 소매가격은 식당이나 구멍가게들의 경영조건에 영향을 받는다. 이미 소매상의 생존에서 술이 차지하는 비중은 매우 크다. 그러므로 왕왕 학자들이나 정책당국에서 주장하는 ‘주류전문판매제도’가 현실을 기준으로 볼 때 탁상공론이 되고 마는 것이다. 현장에 근거하지 않는 정책은 유명무실한 것이 되고 만다.

소매는 술 문제 중 알코올문제와 직결된다. 술의 물적 구성은 물과 에탄올로 크게 나뉜다. 그 중 에탄올의 과다 음용은 알코올 의존증, 각종 사고와 질병을 낳는다. 그렇기 때문에 소매단계의 접근성, 주류광고 등의 문제에 정부가 개입하게 된다. 주류는 소비자물가 측정품목 중 하나다. 그래서 한때 정부가 지자체를 통해 소주와 맥주 물가관리를 했지만 이제는 쉽지 않은 일인 것이다.

도매부분은 전체가치 중 5.1%에 불과하다. 그 도매업 전체매출의 약 70%를 차지하는 업종이 종합주류도매업이다. 그 종합주류도매업의 면허 제도를 정부가 관장하고 있다. 종합주류도매업의 T/0(면허허용범위)관리는 시장변화에 연동된 규칙이 정해져 있어 사실 정부가 T/O를 독단적으로 결정하는 것이 아니다. 다만 도매의 경영 상태를 감안해서 지역별 T/O를 정부가 조정할 수 있을 뿐이다. 나머지 도매면허는 자유로운 시장진입이 허용되는 편이다. 그러므로 정부가 도매단계를 관리하려면 종합주류도매업의 T/O관리를 유지해야 그나마 규제수단을 가지게 되는 셈이다.

주질과 공병회수와 세척 등 위생과 환경문제 등은 제조와 도매단계에서 관심을 가져야 할 사항이다. 빈병의 가치는 전체 가치 중 3.2%다. 빈병관리는 사실 지구환경 문제다. 우리는 빈병원료를 거의 생산하지 못하고 있어 거의 전체를 수입에 의존한다. 규사와 이산화규소(Sio2), 고온가열의 에너지인 원유까지 모두 수입품이다. 회수 후 세척과정의 환경오염은 제조에서 관장한다.

◇소주 시장가격 4,000원의 가치분해 추정치

*주:빈병의 가격은 빈병판매가에서 수수료와 세척료를 뺀 실비로 추산

최근 지구환경 보전이 점차 중요한 문제로 대두되고 있어 정부는 빈병 관리에 전과 다른 신경을 쓸 수밖에 없다. 한 해 50억병이나 되는 엄청난 수의 유리병 술을 만들고 회수하고 세척해서 재사용한다. 제조와 도매가 공동으로 노력해야 할 부분이다.

전체를 분해하여 살펴보면 원료와 생산 가치를 담당하는 주류제조 부분이 8.8%로 생각보다 중요도가 덜해 보인다. 빈병을 구매한 이후를 기준으로 해도 12.0%다. 생각보다 그 비중이 적지만 생산, 유통, 과세 등이 유기체로 연결되어 있으니 생산제조 부문의 중요성은 결코 낮게 평가하기 어렵다. 즉, 부가가치의 수자 보다 중요한 팩트가 각 부분이 갖는 의미다.

주류의 생산, 유통, 주세, 빈병관리 부분 중 정책의 주요 대상에서 뺄 수 있는 것은 사실 없다고 보는 것이 옳다. 술의 시장가치를 분해해 보는 이유는 정책대상을 확인하자는데 있는 것이다. 그 우열을 가려보자는 것이 아니다.

◈주류행정과 정책, ‘무엇(What)’에 중점을 두어야 할까?

주류가치를 분해하고 정책의 소재를 확인해 보았다. 우리는 통상 술은 잘 마시면 그만이라고 생각한다. 그 술 속에 그 많은 정책이야기가 숨어있는 것이다. 과거로 몇 군데만이라도 술 정책여행을 해보자.

현대의 술 속에서 정책 문제를 정리해 보자면 그 이전에는 ‘정책의 중점을 국가에서 어디에 두었을까?’하는 의문을 해소해야 하기 때문이다.

고대의 술 정책을 찾기 위해서는 ‘삼국 중 술 국가로 의미 있는 곳이 백제가 아니었을까?’ 일본자료 고사기를 보면 AD 573년(단기 2906년)에 백제국 인번(仁番,일본이름으로는 수수보리(須須保利)이고 ‘술 거르는 이’라는 뜻이라고 함)이 일본에 주조기술을 전파하였다고 적혀있다. 백제 패망할 때 일본이 출전을 할 정도로 사이가 좋았다는 것은 잘 알려진 일이다. ‘술로 맺어진 맹방이었기 때문은 아닐까?’ 생각해 볼 수도 있겠다. 백제의 기술지도 사례를 볼 때 삼국시대의 우리나라가 주조 기술대국이었고, ‘좋은 술 만들기가 그 당시의 주류정책이 아니었을까?’하고 상상해 볼 수 있다.

1375년에 최초 소주금주령이 발효된 자료가 있다. 고려나 조선조에서 ‘주된 주류정책이 식량대책이 아니었을 것’으로 쉽게 예상해 볼 수 있다. 곡물이 충분치 않았으니 가뭄이 올 때 주조를 금지하는 금주정책을 사용했을 것이다. 그렇다 하더라도 조선이 금주국(禁酒國)이었다는 일부의 주장은 잘못된 것이다. 사학전공자에게 조선시대가 금주 국이었는지 여부를 질의하자, ‘경국대전(經國大典)이 당시의 정책 기준이다. 경국대전에 금주에 대한 문구는 찾을 수 없었다’는 것이다. 그 시대의 주류정책의 핵심목표는 바로 ‘민생’이었다고 판단할 수 있을 것이다.

일제강점기의 주류정책은 한마디로 주세로 전쟁비용을 조달하는 것이었다. 주세령을 도입한 후 전체 세금 중 약 30%가 주세였다는 기록이 있다. 그 주세를 걷자고 총독부는 술을 탁주, 양주, 소주 3종류로 획일화시키고 주류면허제를 도입했다. 그러자 30만개의 양조장이 거의 사라졌다. 자가 양조도 물론이다. 주세정책이 주류산업 말살정책이 된 시기였다. 주류만 보더라도 일부 경제사학계의 ‘식민지근대화론’은 쉽게 수용하기 어렵다.

압축성장 시대의 주세는 국정운영재원이었다. 주세는 1950년대에 국세의 20%대, 1960년대 10%대, 1970년대6%대, 1980년대 5%대였다. 6.25와 경제성장기, 어려웠던 시절 주류산업은 국가재건의 재원이었다. 그 당시 주류정책은 그야말로 생존정책이었다고 볼 수 있다. 성장이 급속할수록 주류산업의 상대적 비중이 감소하는 것을 확연히 볼 수 있다.

1990년대 들어 주세의 국세 비중이 더 줄어들어 4%대. 2000년 2.5%대, 2010년 2% 이하, 2015년 1.5%대로 감소되었다. 이제는 주류정책이 ‘과연 정부에서 신경 쓸 일인가?’라고 까지 할 정도로 그 의미를 되새겨 보아야 할 시대가 되었다. 과거 주류업계가 우리사회에 미친 영향은 그야말로 막대하였다. 그리고 우리생활에서 술이 차지하는 역할이 매우 컸다. 그 자체는 부정하기 어려울 것이다.

한국인의 삶을 노동과 여가로 나누어 보자. 그리고 여가에서 술이 차지라는 비중을 보자. 아직도 사회조사결과로는 한국인의 여가 중 ‘상당부분은 술이다.’라는 응답이 많다. 다른 이들과의 만남이나 교제에서 주로 술을 마신다는 응답률이 매우 높은 것이다. 그 결과는 우리사회에 만연한 음주문제들이다. 주세 비중이 줄었지만 음주문제들로 인해 2000년대의 주류정책으로 알코올정책이 등장하게 된다.

그 뿐이 아니다. 2000년대에 들어선 후 술과 관련된 사회문제가 다양해졌다. 2000년대 중반 이후 정부는 저탄소녹색성장 정책을 주창했다. 환경문제가 대두되자 빈병의 재사용과 관련된 이산화탄소 저감정책이 중시되었다. 유리로 된 술병이 그때 중요해졌다.

2000년대 중반을 넘어서면 세계보건기구 등 국제기구가 알코올이 건강에 미치는 위해성에 주목하기 시작한다. 음주의 위해성 감축이 지구적 차원의 정책과제로 선정된 것이다. 그러자 2006년에 보건당국이 파랑새플랜으로 국가보건정책의 기치를 내걸었다. 주류정책으로서 알코올정책의 구호가 커진 것이다. 그렇다고 전통적인 주세의 중요성이 사라진 것은 아니었다. 주세가 국세에서 차지하는 비중이 줄고, 신자유주의적 경제시스템이 우리나라에도 도입되었다. 그때 주류분야도 규제완화의 대상이 되었다. 그러자 도매와 제조의 면허규제를 완화하고 시장진입장벽을 없애겠다는 정책제안이 줄을 이었다. 그 가운데에도 주세 중요성의 논란은 주세의 ‘규모 상 중요성’논의에서 주세의 ‘안정성 문제’로 정책의 방향을 탈바꿈 해 갔다.

최근 주세가 ‘3조원’을 넘어서자 그 크기나 안정성의 중요성이 모두 관심사가 되었다. 이 같은 정책적 주장은 국가운영의 방향전환과도 관련성이 크다. 이제 중앙정부 주도의 국가운영 방향으로 소위 중진국 함정인 3만 불 벽을 넘기 어렵다는 정책평가가 나오기 시작한 것이었다. 지방화와 다양성을 통한 국가운영은 주세의 중요성에 힘을 실고 있다.

지방화 시대 과제로 현재 지역의 재정자립이 관건이 되고 있다. 현재로서는 ‘지역발전특별계정’의 주요재원이 주세다. 그것을 넘어 국세인 주세를 지방세화 하자는 제안도 고개를 내밀기 시작하고 있는 것이다.

과거와 최근의 주류정책 관련사항을 살펴본 이유는 주류정책의 초점이 역사적으로 사회변화와 함께 변화하고 있다는 것이다. 주류관련 기술, 식량, 전쟁비용, 국정운영, 생존, 환경, 알코올 문제 등 술과 관련된 정책인자들은 그 모습이 매우 다양하다. 하나가 아니라 정말 다각적이다.

다시 대선의 시기가 왔다. 새 정부가 들어서면 과연 새 시대의 주류정책은 어디에 초점을 두고 정책을 구사하고 산업을 진흥시키고 흥미로운 술 이야기를 전개할까. 그에 대한 논의를 하자면 우선 주류행정의 중점은 고정된 것이 아니라는 이해가 필요하다. 사회변화와 국가적 필요에 따라 주류정책의 티핑포인트(Tipping Point)가 변해야 한다는 것이다. <다음호에 계속>