왜 한국의 정책당국은

주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?

조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

▴아우르연구소, 대표연구원

▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장

▴한국할랄산업연구원, 이사

▴살림농산(한살림), 경영고문

(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)

□ 전체 목차

1.정부가 단기적 비용절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
2. 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
3. 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
4. 유통면허통폐합의 장단점도 비교분석해 보자
5. 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
6. 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다.
7. 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.

8.가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.

정부 업계 등의 신뢰와 합의가 무엇보다 중요하다. 질적 규제 정책은 소비자 편익·지역경제·중소도매업 생태계를 함께 건강하게 세우는 길이다.

소매에 대한 편익 프로그램도 질적 규제 내용에 갖출 수 있다. 그동안 세부 관리를 안했던 분야다. 책임판매(리콜·유통기한), 취약지역 배송보장, 주류안전 교육 등을 면허 유지 의무에 포함시켜 면허유지관리를 한다. 거래 규칙을 재설계할 때 공정거래위원회, 국세청, 기재부 등을 포함한 TF가 거래관행·표준계약·물류 가격규범 등을 공동 설계한다.

신뢰와 합의가 무엇보다 중요하다. 질적 규제 정책은 소비자 편익·지역경제·중소기업 생태계를 함께 세우는 길이다. 그런 저런 일들을 해내는 자리가 질적 규제의 자리다. 너무 이상적으로 보이지만 하고자 하면 해낼 수 있다.

그런 대안을 검토 하고 정책전환을 논의해야 한다는 것이다.

주류산업, 종합주류도매업을 둘러싼 새 제도의 미래모습을 이모 저모 살펴보았다. 가상 이미지 정책실습이었다.

이제 20여년 전의 현실로 돌아가 보자.

제도를 너무 빨리 전환하면 곤란해 질 수 있다는 사실을 입증하고자 역사적 정리자료를 공유하는 차례다. 정책관리의 상황, 정책들의 검토과정과 내용을 살펴보게 된다. 그간 정부의 정책, 학계의 연구, 산업계의 시장과정 등에서 많은 일들이 발생했었다. 오류를 줄이기 위해 과거로 돌아가 보자.

주류도매업에 대한 정책연구가 필요하다고 산업계, 연구계와 정부가 논의했고, 한국 최초의 주류산업 종합 민간연구기구가 설치되었다.

2000년대 초에 술 정책과 산업연구기관의 설치 필요성에 대해 주류정책 연구학계와 실무 정책당국인 국세청 간에 논의가 있었다. 논의 과제는 “과연 우리나라에 주류정책 산업 등의 연구기구가 설치될 필요가 있는가? 있다면 왜인가?”였다. 정부가 기구 설립을 위한 예산을 확보하지 못하더라도 업계의 발전을 위해 설립과 운영을 권고할 수 있는 상황이었다.

주류산업의 부가가치나 주세의 규모가 자꾸 줄고 있었지만 문화적 상징과 인식의 자산가치가 큰 재화와 서비스이며, 3조원 정도이었던 주세규모도 적지않은 수준이었다. 주세는 일반예산에 편입되었고, 일부가 지방세 교부금으로 사용되어 지역발전에도 도움이 되고 있었다.

주류산업은 우리나라의 경제성장 초기에는 전체산업에서 비중이 매우 컸고 요즘 주요산업들이 커지기 전에는 국정과 민생을 위한 자원을 만들어낸 주요산업이었다. 오랜 시간이 지나면서 반도체나 자동차, 조선, 철강산업 보다 규모가 크게 줄었지만 국민의 삶과 사회에 미치는 영향력이 매우 컸다. 면허규제로 정부가 정책적 관리를 해 온 산업이기 때문에 산업간 산업 내 전후방연관효과 뿐만 아니라 정치 사회 경제 문화적 영향력이 컸고, 특히 지역의 민생과 연관성이 큰 식당, 자영

업 등 경영 경제에 미치는 영향력이 아주 컸다.

특히 우리나라는 자영업의 종사자들의 생활이 경기와 삶에 미치는 체감이 컸다. 그런데 자영업체들의 창업과 운영에서 주류도매업들의 역할이 매우 중요했다.

국세청은 주류제조와 주류도매는 면허로 규제하고 시장질서와 이익의 발생과정을 추적 통제했다. 주류소매를 허가제에서 예외로 하고 신고제로 하자는 결정에는 민생이라는 요인이 중요했다. 주류도매업은 제조와 소매의 중간에 위치하여 그 통로를 관리함으로써 시장의 질서와 정책관리의 타겟이 되고 주세 등 주류관련세의 세원관리의 대상이 되는 주류정책의 근간이었다.

그런 저런 정보들이 논의 내용이었다. 질적 양적 수치를 내놓고 정밀한 논의를 했고, 산업연관효과 등의 파급력 규모, 사회경제적 피해 수준 등을 고려했다. 그 결과 국세청의 행정지도로 국내 최초의 주류산업연구기관인 한국주류연구원이 2007년 6월 설립되었다.

초기 설립 아이디어로는 지금은 제주도로 이전한 면허지원센터기능까지 합치고 빈용기 관리기능도 더해 명실 공히 정책과 산업 품질 환경 시장연구를 망라하고 전통주 연구기능까지도 갖춘 종합연구소를 지향했었다. 환경 분야의 실무는 그 즈음에 별도로 설립한 용기순환센터가 맡게 되었고, 한국주류연구원에서는 빈용기 보증금 제도설치를 비롯, 공병 재사용에 관한 연구를 진행했다. 게다가 종래 한국주류산업협회가 주관하던 알코올 중독 예방치료 기구운영기금 운영도 한국주류산업연구원이 전달하는 통로역할을 맡기로 했다. 실로 원료 제조 유통 홍보 문화 소비 빈병재사용 등을 망라하는 방대한 연구기구의 설치 구상이었다.

하지만 설립 과정에서 민간 중심의 산업 정책 시장 관련 연구소로 축소되면서 주로 정책과 산업, 시장, 환경 연구기능 등을 수행하게 된다. 기술적 품질관리와 빈용기관리 실무가 제외된 것이다.

설립 운영자금은 대부분 주류 제조사들의 회비로 이루어 졌는데 일부를 종합주류도매업중앙회가 부담하게 되고, 이를 근거로 주류도매에 대한 정책연구가 이루어졌다.

정부가 행정지도를 하는 기구이니 만큼 정책연구가 많았다. 설립 초기 매년 약 30 여건의 크고 작은 연구가 정책, 산업, 시장, 환경 분야를 대상으로 이루어졌다. 한국 최초의 본격적인 주류정책 연구들이었다. 한국 주류연구원의 연구성과에 대해서는 다음 기회에 모아서 공유할 필요가 있다. 당시 발표된 자료들은 국립중앙도서관에 대부분 비치되어 있다.

종합주류도매업의 면허규제와 주류도매업의 면허 통폐합에 관한 두 가지 주제가 연구되었고 면허자유화와 통폐합에 대해 반대의견이 제출되었다.

그때 연구팀이 시도한 주류도매업 관련 연구는 두 가지였다. 국세청 소비세과에서 현안과제로 촌각을 다툴 정도로 필요로 한, 당시로서는 시급하고 중요한 과제였다.

하나가 “TO제도의 존치여부”에 대한 질문이었고, 다양한 유형의 “주류도매 면허에 대한 통합여부”에 대한 질문도 부가되었다. 그 때 제안된 연구원의 연구내용을 살펴보는 일이 지금까지도 중요하다. 그 과제는 30년이 넘었지만 지금껏 틀의 변화, 구조변화가 거의 없고 산업의 자유시장적 관리결과 업계의 상황이 더 악화되고 있기 때문이다.

주류정책의 형성 변화 전환 미래를 검토할 때 정책 자체와 그 연구의 역사는 중요하다. 정책과정 상의 논란과 대응에 대해 다각도로 점검하고 또 상상력을 동원할 수도 있기 때문이다. 제도 전환의 적정 타이밍이나 방식, 변용 등을 연구하는 데에도 도움이 된다.

규제 자유화라는 정책방향은 지난 20년 이상 공정거래위원회에서 시장에 문제가 발생할 때 마다 자주 그 필요성을 제안한 바다. 2010년 ‘주류산업과 경쟁정책’이라는 공정거래위원회의 보고서가 종합주류도매업 면허규제에 대한 ‘자유화’의 필요성을 제기한 선언적 작업결과였다.

공정거래위원회는 도매단계의 술값인상이 식당 주류가격인상의 단초가 되는 문제이며 소비자 효용, 불공정거래, 도매와 소매 간의 선거래제 문제 등이 중요하고, 만병의 치료제는 면허자유화라는 의견을 항상 준엄하게 제출했다. 정통 주류경제학의 입장을 대변하는 정책적 방향이기도 해서 그 누구도 토를 달기 어려웠다. 기재부나 정부부처의 영향력 있는 이들도 그 정책의 방향에 대체로 동조했다. 경제학계도 마찬가지였다.

설립된 지 얼마 지나지 않은 민간 연구소, 한국주류연구원의 연구진들이 그때 그 문제를 그에 반하는 규제유지론의 입장을 가지고 정리한 보고서를 작성 제출하게 된다.

<다음호 계속>