주류도매면허 통폐합의 장단점을 비교 분석한다
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
□ 전체 목차
- 정부가 단기적 비용 절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
- 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
- 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
- 주류도매면허 통폐합의 장단점을 비교 분석한다.
- 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
- 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다.
- 조건이 성숙하지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
- 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.
주정에서 완제품까지 이어진 수직계열화
결국, 한국의 주정유통체제는 ‘주정제조→ 주정도매→ 주류제조’로 이어지는 수직적 계열화 상황으로 운영된다. 주정단계에서 수량이 통제되고, 도매단계에서 칸막이로 유통경로가 차단되며, 주류제조로 최종소비가 확인되는 셈이다. 주정에 대한 강한 공급통제, 도매단계에서의 면허기반 분절, 소비관리가 결합된 수직적 관리구조인 것이다. 다만 일부 주종에서는 직거래와 통합유통이 병존하므로 ‘완전한 폐쇄체계’라기보다는 ‘통제중심 구조 위에 부분적 예외가 존재하는 혼합형 시스템’이다.
이러한 ‘주정부터 소비까지의 한 방향 흐름’은 조세포탈을 원천 차단하는 데에는 성공하지만, 역시 유통의 유연성을 가로막는 근본 원인이 된다. 통상 주류유통분석에서 제외되는 주정판매라는 퍼즐 조각이 맞춰지면 주류도매면허체계를 통한 정부의 ‘통제적 성격’이 훨씬 더 명확하게 확인된다. 그게 중요하다. 주정유통면허는 사실 자유화가 쉽지 않을 것이지만, 정부의 주류면허관리 근간을 확인하기 위해 정리해 볼 필요가 있었다.
우리나라는 술의 원료부터 최종소비까지 “국가가 관리하는 구조라는 것”이고, 주류행정관리에 대한 정부의 견해가 그렇다는 것이 확인되는 장면이다. 도매면허를 합치는 문제도 결국 “주류 제조, 도매, 소매 피라미드 전체를 어떻게 건드릴 것인가?”의 문제로 확장된다는 것이다.
정부의 규제 문제를 다룰 때 수제 맥주와 관련된 이야기도 의미가 있다. 2000년대 초 수제 맥주 초기열풍이 빠르게 식어간 핵심 이유가 ‘맥주를 만든 곳에서만 팔 수 있다’는 유통제한 때문이었다는 것이다. 제한의 원칙이 먼저였다는 것이다. 그 규제로 인해 수제맥주의 외부유통이 막히면서 이익을 낼 수 없는 기본구조가 확장의 발목을 잡았다는 것이다. 나중에 2014년 외부유통 규제 완화, 2020년 주세법 개정을 거쳐 편의점 입점까지 가능해졌지만, 그 규제와 변화과정은 20년에 걸쳐 진행되었다는 사실이 중요하다. 주류 관련 정부규제의 경직성이 산업 성장을 원천적으로 통제하는 주류관리정책의 실재가 확인되는 것이다.
관리 효율과 시장 역동성의 충돌
주류유통의 면허제도와 유통 메커니즘은 주류관리를 효율적으로 하는 대신 시장의 일부를 정책으로 제한하는 방향으로 설계된 구조다. 이러한 수직적 유통체계는 세수확보와 유통질서 유지라는 측면에서는 효과적으로 작동해 왔으며, 과거의 산업과 시장환경을 대상으로 형성된 제도라고 볼 수 있다. 그러나 이제 상황이 많이 변했다. 주류소비 트렌드의 다양화, 소규모 생산의 확대, 인공지능 및 IT기반 유통기술의 발전 등이다. 이를 고려할 때, 기존 체계의 경직성이 점차 구조상 한계로 작용하고 있다는 것을 감지하게 된다.
특히 주정유통구조를 통해 생산과 유통이 어떻게 연결되고 통제되는지를 살펴보면, 주류도매 유통면허 문제는 “유통경로를 통합하느냐? 마느냐?”의 문제라기보다, 국가재정과 산업 질서를 함께 떠받치고 있는 “‘알코올 통제 시스템’ 전반을 어떻게 재구성할 것인가?”의 문제가 된다. 더 근본적인 문제가 된다.
여기에 더해, 수입주류시장의 급격한 성장도 고려해야 한다. 이 상황은 소비트렌드의 변화가 기존의 면허기반 분절구조와 점점 더 크게 충돌하는 양상을 보이는 상황이 되어, 이러한 구조적 긴장과 변화를 포괄하는 통합적 논의를 요구하게 된다.
칸막이 규제의 비효율 실태와 원리, 수입주류의 부상
주류도매 면허체계가 ‘종합’, ‘특정’, ‘수출입’, ‘주정’으로 구분되어 구조적 분절성을 보인다는 것을 원칙적으로 보자. 현실을 보기 전에 원리를 보자는 것이다. 한 업소가 다양한 주종을 취급할 경우 여러 공급자와 거래가 발생하고, 물류중복이 발생할 구조적 가능성이 본래부터 내재한다는 것을 알 수 있는 일이다.
물론 실제 현장에서는 종합주류도매업자가 수입주류와 수제맥주를 포함한 다양한 주종을 매입하여 공급하고 일정부분 통합적 역할을 수행하게 되어 불편은 어느 정도 제거된다. 하지만 종합주류 도매업체도 공급망과 거래구조의 제약으로 인해 완전한 통합은 이루지 못하는 경우가 있다. 일부 업체와 일부 품목에서는 여전히 다중 납품구조를 유지할 수밖에 없는 것이 현실인 것이다.
주류도매 유통면허체계의 칸막이 분절화 현실은 “물류중복의 문제”가 야기되는 현장이다. 칸막이 유통은 한 식당에서 소주, 수제맥주, 와인을 모두 취급하려 할 때 원칙상 세 곳의 도매업자와 거래해야 한다. 세 대의 서로 다른 배송 차량이 같은 식당 앞에 멈춰 서야 한다는 것이다. 물론 실제는 다르지만 “원칙이 그렇다”는 것이다. 그리고 실제도 한계가 있다는 것이다.
원리 원칙을 분명히 따져보아야 그 영향력 원인과 결과가 명확해진다. 물류의 파편화는 유통비용을 상승시키고, 그 비용이 최종소비자 가격에 반영되거나 소매점의 부담으로 전가되는 것은 “분절화 관리정책”의 운명이다. 통합물류가 가능한 시대가 왔는데, 법적 칸막이가 ‘물류 최적화’를 가로막고 있는 것이다.
현실에서 필요한 수준에서 조정이 되고 있다고 하지만 분절정책은 원리상 거래비용 과다 정책인 것이다.
그림자 시장의 역설, 무면허 도매와 지입차주
지입차와 무면허 중상의 발생도 근본을 보면 정부규제의 원칙에서 시작된다는 것을 알 수 있다. 법적으로 종합주류도매업자는 다양한 주종을 취급할 수 있지만, 실제 유통현장에서는 수입주류와 수제맥주 등 특정주류의 공급망이 제한되는 경우가 제법 많게 된다. 제조업체들이 밀어내기를 할 때 물량이 도매상의 취급능력을 벗어나도록 과다해지는 시점도 있다. 모든 품목을 일괄적으로 확보하기 어려운 경우에 식당 등 거래처는 하나의 도매업체를 통해 다양한 주류를 공급받기를 원하고, 도매업자 역시 거래처를 유지하기 위해 추가적인 유통경로를 활용할 수밖에 없다.
이러저러한 과정에서 지입차주나 중간유통업자 등이 개입하여 물류를 보완하는 영업이 형성되게 된다. 법적 경계선에 있는 별도의 유통관행이 생기게 되는 것이다. 제도적 분절과 시장수요 사이의 간극에서 발생하는 구조적 현상이다. 물론 벗을 벗어난 행위는 잘못된 행위다.
지입차주는 도매업체에 이름만 걸어두고 본인 차량으로 직접 영업하는 이들이다. 그들이 찾아낸 틈새 거래방법이다. 이들은 여러 면허업체의 물건을 떼다가 한 차에 싣고 식당에 납품한다. 합법과 비합법의 경계에 놓인 혼합배송 관행이 현장에서 문제로 지적되기도 한다. 무면허 중상도 면허가 없는 이들이지만 특정 주류와 수입주류업체에서 물건을 받아 종합도매업체의 거래처에 납품하며 마진을 갖는다. 이들은 고정된 시설투자나 면허 유지비용이 없이 작동되므로 가격 경쟁력에서 우위를 점하게 된다. 그 경쟁력이 기존 면허사업자의 수익구조를 압박하거나 가격경쟁을 심화시키는 요인이 된다. 탈세의 길도 물론 생긴다.
유통질서의 문란과 조세포탈의 위험
이러한 변칙거래는 규제의 벽을 넘어서 새 비즈니스를 발굴한 것이어서 시장에 편리성을 높였지만, 문제를 일으킨다. 무자료 거래의 온상이 되어 탈세를 하게 되기변칙거래 대상을 늘리고 무자료 거래를 늘리려는 도매상이 있을 경우 사태가 심각해지기도 한다.
또한 면허 칸막이를 넘나드는 과정에서 전산망에 잡히지 않는 무자료 주류가 거래될 수도 있다. 국세행정이 경계하는 세원 누락이 발생하는 것이다. 품질관리 문제도 생길 수 있다. 특히
냉장 보관이 요구되는 수제맥주나 온도에 민감한 와인이 좁은 지입차량의 뜨거운 적재함에서 섞여 운반될 때, 제품의 품질이 낮아질 수 있다. 책임소재도 불분명해진다. 유통과정에서 문제가 발생했을 때, 법적 면허권자와 실제 배송자가 다르므로 소비자 보호도 어려워진다. 현실 수요를 충분히 반영하지 못하는 제도는 비공식적 비정형적 유통 관행을 유발하게 될 소지가 큰 것이다.
현행 면허체계가 현장의 자연스러운 요구인 통합물류를 수용하지 못하기 때문에 발생하는 문제가 확인되는 것이다. 주류판매 현장이 현실에서 ‘통합’되어 가는데 관리를 위한 법은 ‘분절’되어 있으니, 그 틈새에서 불법 지입과 무자료 거래가 생긴다. 따라서 작금의 면허 통폐합 논의는 효율성을 높이자는 차원을 넘어, “범법을 저지르지 않고도 먹고 살 수 있는 환경을 만들자”는 “민생과 질서회복 차원의 과제가 되기도 한다”고도 해석할 수 있다.
입주류 시장의 팽창과 면허체계의 괴리
와인, 위스키, 맥주 등 수입주류 시장이 커진 지도 이미 오랜 일이다. 과거 수입주류는 일부 애호가 중심 시장의 성격이 강했으나, 오늘날에는 와인과 위스키 등이 대형마트, 편의점, 온라인 정보 채널을 통해 훨씬 대중적인 소비재로 자리 잡았다. 수입업자가 직접 도매를 겸하는 경우와 전문유통망을 활용하는 경우가 병존하면서 유통경로도 복잡해졌다. 이 과정에서 특히 중소수입업자들은 기존 거래망과 영업력의 한계로 판로확보에 어려움을 겪기도 한다. 종합주류도매업이 주류수출입업자로부터 수입주류를 구입이 가능하므로, 면허제도 자체가 수입주류의 판매상 애로를 제공하는 구조까지는 아니다.
어쨌거나 수입주류의 비중이 커질수록 현재의 ‘소주와 맥주’ 중심 도매면허체계는 시장의 실제 수요를 담아내지 못하는 ‘작은 그릇’이 되어가고 있다. 그 현실은 명확하다.
강소 제조사의 성장을 가로막는 유통의 벽
특정주류도매면허는 본래 전통주와 소규모 양조장을 보호하기 위해 생겼다. 하지만 역설적으로 이 ‘보호’가 ‘고립’의 이유로 작동하기도 한다. 전국적인 네트워크를 가진 종합주류도매업자에 비해 특정주류도매업자는 자본력과 영업망이 크게 취약하다. 이로 인해 혁신적인 제품을 만드는 소규모 양조장들은 소비자에게 닿기까지에는 그 ‘좁은 길을 통과해야 한다. 종합주류도매업자가 사정상 특정주류를 적극적으로 취급하지 않거나, 특정주류도매업자가 대중주를 취급할 수 없는 이분 구조는 결국 산업 전체의 역동성을 저해하고 ‘다양성’이라는 가치를 훼손하고 있는 셈이다.
현재의 주류면허지도를 수십 년 전의 산업지형을 그려놓은 낡은 종이지도로 보는 것은 틀리지 
않은 일이다. 수입주류의 범람과 강소 생산자의 등장, 소비자 취향의 다변화, 정보기술의 발전이라는 새로운 지형지물을 반영하지 못하고 있다는 말이다.
주정에서 시작해 완제품으로 이어지는 국가의 강력한 통제권 안에서 지속되어 온, 이 칸막이들은 이제 ‘보호’의 기능을 잃어가고 ‘지체’의 원인이 되어가고 있다는 민원이 틀리지 않을 것이다.
아직은 종점이 아니더라도 구조적 모순이 한계점에 다다르고 있을 때 필연적으로 나타나는 현상이 바로 ‘그림자 시장’과 ‘변칙 거래’가 아닐까. 바뀌긴 해야겠는데 규제완화의 조건형성을 검토해야 할 것이다. 조건에 충당되면 규제를 엄격하게 유지해야 하는 측면도 분명히 있을 것이고, 풀어야 할 것은 조건이 형성되면 풀어야 시대에 맞는 행정이 될 것이다. 그걸 시의 적절히 잘 관찰하고, 선택하고 결정하는 게 정부의 실력이다. 과연 우리 정부의 면허정책의 실력은 어느 정도인가?
<다음호 계속>
