주류산업과 정책이야기(25)
주세의 지방세 전환 전략, 조건과 과제
趙 聖 基 (아우르연구소, 대표. 한국대학생알코올문제예방협회 회장/경제학 박사)
어찌 보면 별 일이다. 주세를 지방세로 전환하자는 정책이 구체적으로 연구되고 있으니 말이다. 정책의 책상에서도 거론되고 있다는 것도 사실일 것이다. 과거에는 상상조차 하기 어려운 일이었다.
주세는 전통적으로 국세였다. 그리고 중앙정부의 소중한 정책재원이었다. 특히 경제성장의 초기에는 국가와 정부에 돈이 별로 없었고 전통산업 중 유력한 산업이 주류산업이었다. 그러니 주류산업에서 세금을 걷는 것은 무엇보다 중요한 일이었다. 심지어 주세는 내국세의 30%에 달할 때도 있었다. 그 중요성은 두말할 필요가 없었다.
이제는 그 주세가 내국세에서 차지하는 비중이 1.5% 이내로 줄었다. 그렇다고 그 중요성이 떨어진 것은 아니다 하지만 근래 들어 주세를 국세에서 지방세로 전환하자는 주장이 부썩 늘었다.
주세를 지방세로 바꾸자는 논의는 수년전부터 주세관련 정책공청회의 과제 중 하나가 되었다. 그 때 전통주 관련 협회나 단체들은 쌍수를 들고 환영을 했다. 주세를 지방정부가 가지게 되면 지방정부가 전통주의 활성화를 위해 앞장서서 나설 것으로 생각했기 때문이었다. 지방세 전환을 거론하는 정책당국자들이나 학자들도 항상 지방세 전환의 이유 중 하나로 지방 주류산업의 진흥을 내 걸었다. 그러니 그리 생각하는 것도 당연한 일이었다.
국회공청회에서는 주세를 전부 지방세로 전환하는 것이 아니라 ‘전통주 부분’만 지방세로 하자는 의견도 제시된 적이 있다. 제도 변화를 기정사실화 했을 때에 ‘전체를 옮겨갈 것인가? 부분만 그럴 것인가?’를 따져보는 자리였다. 그때 한 전통주협의 회장은 “전환하려면 주세 전체를 해야지, 전통주 부분만 옮기는 것은 말도 안 되는 일”이라고 열렬히 반박한 적이 있다. 주세가 지방세로 되면 전통주산업의 발전에 유익하리라는 충정에서였을 것이다.
하지만 ‘주세가 지방세화 되었을 때 과연 무슨 일이 발생할 것이며, 주세가 필요한대로 잘 사용되려면 어떤 일을 선행해야 할까?’를 곰곰이 생각해 볼 일이 많다. 우선 주세가 지방세로 잔환 된다고 해서 주세가 주류산업의 진흥을 위해서 대폭 사용되는 일이 쉽지 않다는 것을 잘 인지해야 할 것이다. 물론 그럴 수도 있지만 그러지 않을 가능성도 크다는 것이다.
작년 한 대학원생이 어느 시의원과 인터뷰를 했을 때 그 사실은 여지없지 드러났다. 시의원의 답변은 “주세를 지방정부가 걷는다고 해서 전통주 진흥에 사용하리라는 것은 보장하기 어렵습니다. 주민들의 의견을 들어봐야 할 것입니다. 제 생각으로는 지역회계에 새로운 재원이 주세에 생겼을 때 주민들이 그 돈을 전통주 사업지원에 동의할 지는 부정적입니다”라는 것이었다. 따져보면 맞는 말이다.
하긴 중앙정부가 주세를 담당했을 때에도 마찬가지가 아니었던가. 모두들 청소년 음주문제가 심각하다고 했을 때 그 예방교육 예산에 주세에서 직접 배정한 적이 없었다. ‘알코올 사용 장애율이 15%’에 육박한다고 보건학자들이 외친다고 해서 정부가 알코올 중독 예방과 치료에 재원을 주세에서 배정한 적이 없었다. 대형주류제조사들도 알코올 예방과 치료기금을 몇 년 걷다가 그만 두었다. 정부도 민간 기업들도 다 술문제 해결에는 미적지근한 반응을 보이는 것이 우리 상황이다. 전통주 제조사들은 ‘지금까지 전통주 산업진흥 재원을 주세에서 배정 받은 적이 있었는가?’를 기억에 떠올려 보기 바란다. 나의 기억으로는 지금까지 그런 적이 한 번도 없었다.
주세는 사실 논리적으로 외부불경제의 발생을 근거로 하여 과세하는 특별세에 속한다. 그렇지만 중앙정부의 예산부처는 술의 외부성을 수정하는 데 주세를 직접 사용하지 않았던 것이다. 정책의 자리에 가 보아도 그와 같은 의견을 공식적으로 낸 적도 없었던 것 같다.
‘술을 적당히 잘 마실 때 건강에 좋을 수 있다’는 점은 통상 U커브로 설명한다. 또한 과해서 문제를 낳는 크기를 보건학계에서는 사회경제적 비용(socio-economic cost)으로 추계하여 발표한다. 국책 연구기관인 보건사회연구원의 추계를 보면 우리나라 전체에서 한해에 발생하는 사회경제적 피해액이 6조원이 넘는다.
그렇기 때문에 정부가 주세에서든 일반예산에서든 그 외부성을 줄이는 데 재원을 할당하는 것이 적절한 선택이 된다. 그런데 우리 정부는 주세에서 직접 그 돈을 지출하도록 선택하지 않았다. 중앙정부의 실책이다. 정부의 실책은 거기에서 그치지 않았다.
정책 관련 문제는 보건과 사회적 문제에 그치지 않는다. 더 다양하다. 시장문제도 크다. 따져 보자. 주류정책의 핵심은 과세 정책이고, 주류시장의 형태는 과세정책과 관련된다. 주류제조나 유통업의 산업구조 왜곡도 알고 보면 주세정책의 직간접적인 결과가 된다. 주세율의 변화가 수요의 변화에 영향을 미치고 시장의 판도와 연결되며 산업의 모습으로 표현된다.
제조업의 3개사 산업집중도가 70%를 넘어선 것, 시장력이 강력한 업체들이 연구개발을 등한시 한 것, 도매 시장 내 격차가 계속 커지고 있는 것, 전통주 제조업을 비롯한 중소제조업체들이 경영불안정에 시달리고 있는 상황 등은 주세관리 정책과 동 떨어진 일이 아니다. 중앙정부가 주세에 대해 최근 보이는 입장, 이제 내국세 중 비중이 낮아졌으므로 주세관리는 중요하지 않다는 입장은 결코 옳은 주장일 수 없다. 시장 구성, 산업관리, 사회문제, 음주자 건강, 가족에 미치는 폐해 등에서 중요한 역할을 한다. 관리당국은 종합적 정책 결과에 대해 책임을 져야 하는 것이다.
지금 잘 알려진 이 논란을 왜 반복해서 적고 있을까? 정책기능을 제대로 수행하지 못했거나 했더라도 시장에 계속 문제가 발생한다면 중앙정부의 관리를 지방정부로 옮겨 현장에서 밀착관리를 하는 것이 필요해 진다는 것이다.
주세를 지방세로 바꾸어야 할 필요성을 더 점검해 보자. 결론은 필요하지만 그 조건을 갖추는 일이 더 중요하다는 사실이다. 중앙정부의 실패가 지방정부에서도 고스란히 발생할 수 있기 때문이다. 주세의 지방세 전환에는 갖추어야 할 몇 가지 조건들이 있다. 그 조건을 갖추면서 이전해야 만이 정책전환이 성공의 실마리를 잡을 수 있게 될 것이다.
그 중 하나는 시대정신부터 검토해야 하는 일이다. 이는 시대변화에 따라 변하고 있는 다른 정책과 괘도를 같이한다. 주류정책도 무조건 중앙의 통제가 옳다는 정책관에서 벗어나야 한다는 것이다. 국가 전체의 변화관리와 주류정책, 주세정책은 움직이는 맥락이 같아야 한다는 것이다.
국가 성장이 저성장 기조로 완연히 편입되고 있다. 중앙집권 위주의 성장이 한계에 이르렀을 때 우리가 선택해야 할 대안이 무엇일까? 바로 지역발전 전략이다. 현재 재산과세 위주의 지방세를 소득 소비 중심의 체제로 바꾸어야 지역발전전략은 자율 선순환 시스템을 갖출 수 있게 된다. 그때 주세의 지방세화가 선봉에 설 수 있는 과제가 된다.
지방정부의 무력함을 이유로 중앙에서는 소득소비 예산을 국세 위주로 운영했었다. 그리고 지방세 교부금을 통해 지역을 통제하고 지도했다. ‘언제 까지 지역운영을 중앙에서 주도해야 옳을까?’에 대한 의혹이 광범위해지고 있다. 모자라면 가르쳐서 달릴 수 있도록 하고, 시행착오를 경험해서 지역이 주도하는 국가 재도약 발판을 마련이 시급하다는 것이다.
그래서 제기된 논의가 ‘주세부터 지방세로 옮겨가서 지방정부의 역량강화에 나서는 게 옳다’는 것이다. 주세의 지방세 전환은 간단히 주세를 지방으로 옮겨가 전통주산업 발전에 투자하자는 수준에서 크게 벗어나 국가발전전략의 주요 맥락 하에서 작동하는 논리다.
필요성 논리의 또 하나는 지역의 정보력 우위를 활용하여 정책의 극대화를 이룰 수 있다는 것이다. 주세의 존재이유 중 가장 유니크한 이유가 외부성 문제다. 외부성을 해결하기 위해 주세가 부과되었음을 잊지 말자는 것이다. 청소년 음주, 음주운전, 폭음과 과음, 알코올 의존자들 폐해는 어디에서 발생하는가? 그 현장은 바로 지역 곳곳이다. 멀리서 현장을 보고 있지 못했기 때문에 중앙이 주도하는 알코올 정책은 피상적일 수밖에 없었다는 입장이다.
보건복지부가 주도하는 파랑새플랜이 효과적으로 작동하지 못하고 있는 것은 알코올 문제에 대한 지식과 정보의 부족 때문이 아니라는 것이다. 현장을 실감하지 못한 탁상공론으로 추진되었기 때문이라는 것이다. 국세청은 더 말할 나위가 없다. 현장에서 문제를 직시하게 되면 그 문제를 해결하기 위해 주세에서 재원을 조성하자는 의견에 동의하게 될 것이다.
‘술이 외부불경제를 유발하는 품목입니다’라는 정책문건은 이론이 아니라 현장에서만이 시작될 수 있다는 것이다.
게다가 주세는 전부터 지자체에서 사용하고 있는 재원이라는 점도 중요하다.
현재 주세는 지역발전특별회계의 재원에서 매우 중요한 위상을 차지하고 있다. 지방세가 아니었지만 이미 지역발전을 위해 지방정부가 사용하고 있던 재원이었던 것이다. 물론 지역발전재원은 주세만은 아니었다. 그래서 주세를 지방세로 옮겨갈 때 마치 지역발전재원 자체가 몽땅 옮겨가는 것으로 착각을 할 수도 있다. 그래서 지방세화를 할 때 지역발전재원에 문제가 발생할 수 있다.
그 단점은 이미 알고 있는 사실이므로 극복이 가능하다. 정부 예산관리 부처가 바보가 아니니까 말이다. 정부회계 실무에서 보면 정책 재원은 역사성도 매우 중요하다. 세원의 조정원리 이외에 이미 지방에서 사용하고 있는 재원을 지방세로 전환하는 일은 불필요한 일이 아니다. 주세의 지방세화는 그런 특징이 있는 정책전환이다.
이제 지방세 책정원리를 검토하자. 사실 지방세로 책정할 때 빠뜨려서는 안 될 부분이다. 주세의 신장성과 안정성 문제다. 국세로 있을 때는 신장성이나 안정성이 조금 문제가 되어도 다른 재원에서 채워 넣으면 필요한 일을 할 수 있다. 하지만 지방세로 되었을 때 주류산업의 위축되거나 불안정해지면 지역의 재원마련 대책이 쉽지 않기 때문이다.
주류산업은 이미 성숙기에 접어든 산업이다. 출고량도 정점을 지나고 있다. 1인당 순알코올 소비량도 9리터 내외에서 정체되던 것이 하향조짐을 나타내고 있다. 게다가 인구예측정보를 보면 음주가능인구의 세력이 줄어드는 조짐이 분명히 나타나기 시작한다. 1인가구의 증가, 개인주의 성향, 저 도주 위주로의 소비성향 변화 등은 과거와 같은 음주나 알코올 소비를 기대하기 어려운 상황이다. 이때 종량세 체제로 전환되면 문제는 더 커 질 수 있다. 주세의 전체규모가 위축될 가능성이 크다는 것을 의미한다.
일부에서는 주세는 계속 증가할 것이고 주류시장이 확장될 것으로 예측하며 시장 확장 론을 주장한다. 하지만 데이터는 그 주장에 반하는 움직임을 분명히 보이고 있다.
그렇지만 시장의 변화는 큰 추세이다. 역진이 불가능한 일이므로 그 이유로 지방세 전환을 반대하는 것은 과하다. 다만 그러한 문제가 있다는 것을 지적하지 않을 수 없다.
지방세의 지역성과 보편성도 거론해야할 원리적 과제다. 특히 지방세 전환에서 그 원리들은 매우 중요하다. “왜 우리지역에서 내가 마시고 낸 주세를 우리가 마음대로 쓰지 못한다는 말입니까?” 어느 소비자이자 지역주민의 의견이다. 옳은 의견이다. 판매지역과 구매지역과 일치되는 술의 특성상 지방에서 주세를 걷는 것이 옳은 일이다.
해외의 국가들 중 주류 세를 국세도 걷지만 지방세로 걷는 경우가 있다. 술에 대해서나 주세로 국가적으로 할 일이 있고, 지방에서도 할 일이 있다는 뜻이다. 떠 나아가 주세의 지방세로서의 자격이 충분하다는 의미다. 인구의 이동성과 소비가 밀접한 관계를 가지는 물품의 경우 지방세로서의 위상에 의문을 제기할 수도 있지만 술은 그에 해당하지 않는다. 지역성이 충분한 물질이다.
보편성도 지방세 전환의 중요한 사유다. 주류소비자는 전국에 골고루 퍼져 있는 보편성을 지닌다. 미국과 같이 유타 주에서는 몰몬교도가 많아 덜 마시고, 네바다 주는 라스베이거스의 도박장등 유흥적 분위기가 있어 무진장 마셔대는 그런 지역적 차이가 있는 것도 아니다. 상고시대 이래로 우리는 시도 때도 없이 술을 마시고, 정을 나누는 문화를 형성해 온 것으로 알려져 있다. 지역적으로 심각한 차이를 찾기 어렵다. 그 보편성을 지닌 물질이 술이다.
술의 지방세 전환 필요성을 종합적으로 관찰할 때 부당한 이유는 사실 주세의 신장성과 안정성 이외에는 지적할 사안을 찾기 어렵다. 논리적으로 보자면 그렇다는 것이다. 동의하지 않을 이유가 과연 있을까? 술 소비와 주세의 신장성과 안정성 확보에 문제없다는 학자들이나 관료들이 있으니 더욱 그러하다.
이제 정책적 타당성을 검토하자. 필요성들을 점검하면 정책전환의 정당성은 어렵지 않게 확보된다. 지방정부는 주류제조와 유통업체들의 인근에 있고, 청소년 여성 직장인 중독자등 소비자들의 행태를 잘 알아 문제관리도 용이하다. 심리적 행동적 인지적 법적 제도적 차원의 개입을 하려손 치더라도 중앙정부 보다는 잘 할 수밖에 없다. 즉, 주세의 지방세 전환은 필요할 뿐 아니라 정책적으로 정당하다.
더 살펴볼 조건은 ‘실현가능성이 있는가?’하는 것이다. ‘조건이 성숙되었는가?’도 검토사항이다. ‘지금의 전환의 적시인가?’하는 적시성 문제도 보아야 한다. 사실 그 모든 것이 다 갖추어지지 않았더라도 ‘시대정신에 발맞추어 나가는 정책 변화’는 매우 중요한 일이다.
정책전환에서 누군가 발목을 잡자면 그 변화는 장애를 맞는다. 모든 정책전환은 그래서 어렵다. 주세는 전통적으로 중앙정부가 가지고 있었던 정책과제이기 때문에 기획재정부나 국세청의 인식을 바꾸기가 쉽지 않다. 어려운 문제다.
전에도 그랬다. 주류산업의 주무관청을 국세청 일원화 상황에서 농식품부와 식품의약품안전처가 나누는 일이 당시 분권화의 이익에 동의하는 리더가 없었다면 가능했을까. 정부부처의 소관사항전환은 그만큼 어려운 일이다. 필요하다고 해서 된다는 보장이 절대로 없다. 정당성과 조건충족, 실현가능, 적시성 모두를 갖추어도 될까 말까한 일이다.
주세 지방세 전환의 조건은 무엇일까? 지방정부의 관리역량이다. 국세청이 반세기 이상 보유하고 개선시켜 온 역량을 한 순간에 이관하거나 가꾸어 낼 수 있을까? 큰 과제이다. ‘특별한 일 없다’고 하면 더 할 말은 없다. 그러나 현장의 일은 다르다.
행정권 이양의 수준도 과제다. 제조와 판매 전분야가 맞을 것이다. 관리역량 문제가 해결 된다면 특별히 부분만 넘길 이유도 일부를 남길 이유도 없을 것이다. 어차피 소매는 전문소매점이 없어 신고로 관리 되는 상황이다. 제조와 판매 관리는 과세권과 연관된 관리영역 이었다.
세세한 문제들도 대비해야 한다. 중앙정부가 소관사항을 넘길 때 유의할 점은 지방정부의 재정 총량에 문제가 발생하지 않도록 조정하는 일이다. ‘광역단체가 관장할 것인가? 시군세로 할 것인가?’의 과제도 발생한다. 수도권이나 지역 유동인구들의 쏠림현상도 발생여부를 주시해야 한다. 지나치게 세분화 되었을 때 과세행정역량문제도 검토대상이다. 왜곡현상이 특히 초기에 크게 발생하여 형평성 문제가 발생할 수 있다. 안정화 될 때 까지는 보다 넓은 범위에서 관리하는 것이 맞는 일이다. 지방 내부에서의 권한, 역량, 책임 등을 잘 갖추어야 한다는 것이다.
주세의 지역별 불균형 문제도 사전 대책이 필요하다. 지역별 조정계수를 만들어 통합 관리하는 부분과 각 지역이 가지고 관리하는 개별적 부문을 구분하는 문제다. 대기업이 위치한 지역에 지방세가 쏠리는 현상에 대해 형평성을 높이는 체계를 갖추어야 한다는 것이다.
제도의 변화는 많은 시행착오를 예고한다. 그러나 ‘구더기가 무서워 장을 담그지 못하는 우’를 범하기에는 필요성이 너무 확고한 것이 지방세 전환과제다.
미국에서 연방세로 관리하는 이유를 묻는 이들도 있다. 미국은 술과 총포, 담배를 위험재화로 특별 관리하는 국가다. 게다가 알코올 문제 예방 치료 재활에 이미 자원을 집중 투자하고 있는 곳이다.
우려되는 일은 전환의 제도적 조건을 갖추지 못하게 되는 경우다. 조건으로 제시된 과제들을 등한시 한 채 불쑥 바꿔 버릴 때 혼란이다. 정부의 책임성 문제다. 필요성과 정당성을 갖춘 제도전환 상황이더라도 책임성을 등한시 할 때 시장과 사회에 문제가 발생한다. 미해결상태에서는 무조건 추진하면 절대로 안 된다. 대비하고 가자.
분명히 가야할 길이더라도 길을 잘 닦아 돌부리에 걸려 넘어지지 않도록 하자. 문제를 알면서도 예방하지 않고 간다면 21세기 3만 불 시대 정부가 아니다.
