주류산업과 정책이야기(26)
술, 자유화인가 규제인가?
체제 논쟁이 아니라 문제해결을 위한 대안 찾기가 답이다
조 성기(趙 聖基, Surnggie Cho)
PhD of Economics. MPH.
한국대학생알코올문제예방협회 회장
아우르연구소, 대표
정부가 주류 정책을 펼 때 시장에서 반론이 제기된다는 것은 당연한 일이다. 그렇지만 그 정책이 자본주의 체계를 부정하는 정책이라고 문제를 제기하면 다들 움찔한다. 반세기 이상 우리사회에서 체제부정이란 대역죄에 속했기 때문이다. 자유주의적 정책이 아닐 경우 “체제를 부정하는 거냐?”며 다그치면 규제를 주장하는 편에서 숨을 죽이고 말았었다.
시장을 “자유롭게 운영하는가? 규제할 것인가?”에 대한 답은 체제에 대한 신념과 관계가 없다. 그것을 이해해야 한다. 자유 시장에 문제가 발생하고 있다면, 그 문제를 규제로 해결해야 오히려 체제를 안정된다.
우리는 “술과 술문제에 대해 어떻게 대응해야 할까요?”라는 질문에 대답해야 한다. 술을 취급하는 이나 정책당국자들도 그 질문을 받은 적이 없거나 드물다. “술은 잘 만들고 잘 마시면 되는 것이지 그 이상의 질문이 왜 필요하지?”라는 생각이 주였고, “주류산업을 발전시키려면 어떻게 해야 하지?”라는 대안을 찾기에 급급했기 때문이었다.
하지만 우리는 술 문제에 대해 근본적 해답을 찾아야할 필요가 있다. 왜? 사회발전이 거듭 됨에 따라 술 생산과 유통 이외에 술로 인해 발생하는 문제에 대응해야 하게 되었기 때문이다. 그 정책이 중요해졌기 때문이다. 주류정책은 술 문제를 넘어 경쟁하고 있는 산업과 기업체들에게 지대한 영향력을 미친다. 그렇기 때문에 이해관계에 따라 편이 갈라지기도 하고, 그 와중에 체제 논란까지 표출되게 된다. 본질이 왜곡되는 현상이 발생하는 것이다.
최근 벌어지는 사안들의 실태를 살펴보자. 우리가 ‘술과 주류산업’에 대한 정책적 입장을 분명히 할 필요가 분명해지고 있다. 가장 본질적인 질문은 ‘술을 자유롭게 생산 유통 소비하도록 내버려 두어야 하는 물질인가? 아니면 정부와 사회가 문제를 줄이기 위해 규제해야 할 대상인가?’의 선택이다. 극명하게 다른 두 입장인데, 정책을 추진할 때 그 사안을 먼저 거론해야 하고, 즐거운 일이 아니더라도 어느 한 편에 줄을 서야 한다.
그 때 줄서기는 나쁜 의미의 줄서기가 아니다. 편 가르기가 아니라 전체를 살리는 길인 합의점을 찾자는 것이다. 필요한 일을 필요한 일로 치부하는 주장은 이기주의적 소산이다. 그 꼼수에 넘어가서는 안 된다. 정책적 선택의 결과물은 바로 우리 사회를 정상화 시키는 대안을 찾는 일이다.
사실 사회경제적 문제의 발생 상황과 위해성의 크기에 따라 한편에서 다른 편으로 갈아탈 수도 있다. 그 경우 신념이 바뀌는 것이 아니라 문제의 변화에 따라 정책적 선택이 바뀌는 것이다. 사회적 문제가 커질 때는 그 문제를 줄이기 위해, 특정한 사안이 중요해지면 또 그 문제에 더 적극 대응하기 위해 정책을 변경할 수도 있다.
그렇기 때문에 술에 관한 기본대응 원칙에 대한 합의가 중요하다. 술과 술 문제에 대해 합의 말이다. 술과 다른 재화가 다르다는 속성 측면과 술 문제의 크기와 사회가 감내해야 할 수준을 보고 원칙을 정해가자는 것이다. 그 결정을 위해 국민들의 소통이 필요하다.
이에 대해 이해를 돕기 위해 국가와 정책의 사례를 몇 가지 검토하자.
우리가 정책적 사안을 검토할 때 타국의 상황을 볼 수 있다는 것은 행운이다. 외국의 정책과 그 상황에 대한 실험 결과가 우리의 의사결정에 큰 도움이 되기 때문이다. 미국과 일본의 사례는 여러 가지 이유로 인해 타산지석 중 의미 있는 대상이 된다.
미국사례를 보자. 미국은 술과 주류산업을 강력하게 규제하기로 전 세계적으로도 유명하다. 의아한가? “자유주의 자본주의 국가 미국이 그렇다고?” 미국을 여행할 때 “그 상황을 피부로 느낀 적이 있는가?” 미국에서 늦은 밤 술을 마실 레스토랑을 찾아 본 이들은 어느 도시든 술 마시기 어렵다는 것을 분명히 경험했을 것이다.
그렇지만 낮에 슈퍼마켓에서 술을 사서 친구 집에서 마시기로 한 사람은 술 사기가 편했을 것이다. 술에 대한 시간과 장소 절제와 규제로 유명한 곳이 미국인 것이다. 미국인들이 술을 안 마시는가? 절대로 그렇지 않다. 술 알코올 소비량이 우리나라에 근접한다. 그 미국이 그럴 리가 없다. 다만 미국은 주류의 생산, 유통, 소비를 ‘불편’하게 하는 규제를 선택하고 있는 것이다.
미국에서 술을 제조하자면 설비와 위생 품질기준 등을 철저히 지켜야 한다. 도매면허는 연방정부에 신청해서 받아야 하고, 신청자도 다른 문제가 없어야 한다. 청소년 범죄를 저지른 적이 없어야 하고 국세 관련 부정도 없어야 한다. 그 뿐만이 아니다. 아주 험한 심사를 거친 후에도 숙려기간을 갖는다. 검토하고 또 검토한 후에야 면허를 준다. 진입수수료도 내야 한다.
또한 워싱톤 주에서 받은 도매면허로 네바다 주에서 술을 팔 수 없다. 바로 옆의 주에도 안 된다. 지역 진입장벽이 있는 것이다. 소비자는 독한 술을 우리처럼 아무데서나 살 수 없다. 일반 슈퍼마켓에서는 독주를 보기 힘들다. 조금이라 더 운전하는 불편을 겪고서 전문주류판매상을 찾아야 한다. 주점에 들어설 때 신분증 검사는 피수다. 들어가 앉은 후에도 주 알코올통제국의 검열관들이 두리번두리번 거리며 감시한다.
주점에서 술에 취하면 술을 안준다. 취객에게 술을 팔면 술집 면허정지다. 레스토랑 직원들은 주기적으로 그 교육을 받아야 만 한다. 주류제조 폐기물은 환경오염과 무관하게 폐기 처리해야 한다. 해양투기도 물론 안 된다. 술병에는 높은 공병보증금이 붙는다. 회수를 잘 해서 환경보호를 하자는 것이다.
술은 누구든지 취하지 않을 정도로 자유롭게 마실 수 있다. 하지만 술을 가지고 판매경쟁은 안 된다. 리베이트도 줄 수 없고, 술을 많이 팔고자 선물을 줘서도 안 된다. 술집을 낼 때 도매상이 돈을 무이자로 꿔주는 일은 아예 말도 안 되는 일이다.
보라. 자본주의 미국의 규제 상황은 실로 전방위적이다. 불편을 줘서 가급적이면 술을 덜 마시게 하자는 게 정부의 입장인 것이다. 술을 사고 마실 자유는 있다. 그러나 가급적 막아 보자는 것이 정부의 방침이다. 그 입장은 물론 국회를 거친 것이고 소비자들의 동의를 구한 것이다.
일본은 어떤가? 당연히 술을 생산하고 사고팔고 마시는 일은 자유다. 미국에 비해 더 자유롭다. 미국이 규제하는 입장이라면 일본은 상대적으로 자유로운 입장에 서 있다. 그렇지만 일본도 점점 더 건강과 환경, 공정거래에 대한 규제를 늘려가고 있다. 우리에 비하면 자율적 규제가 이루지고 있는 곳이 일본이다. 밤거리 일본은 우리 보다 문 연 술집이 적다. 자판기 술 판매도 청소년 구매를 이유로 금지된 곳이 많다. 소매상도 술을 파는 소매상과 팔지 못하는 소매상을 구분해 놓았다. 면허로 규제한 것이다. 유통단계의 리베이트도 사실상 적정 수준 이상은 금지 상태라고 봐야 한다. 우리처럼 술값에 영향을 줄 정도의 리베이트는 없다.
일본은 생산 유통 소비단계가 적정 수준으로 자율 규제 관리되고 있다고 봐야 맞다. 무자료 주류의 규모가 없지는 않지만 최소화 되어 있다. 동경의 도매면허를 가지고 사이타마에서도 홋카이도에서도 술을 판매하지 못한다. 지역별 판매규제가 있는 것이다. 무리한 판매경쟁은 제도적으로도 관행적으로도 배제되고 있다. 지역 내 경쟁 상태이지 무한정 경쟁으로 지역 간 경쟁 상태는 없는 것이다. 술과 술 문제, 술 산업의 정책에 대해 자유로운 거래와 소비를 선택하더라고 적정관리가 되고 있다는 것이다.
일본의 사례는 자유주의적 입장에 서더라도 적정수준 자율규제가 가능한 수준일 경우 문제가 최소화 된다는 것을 의미한다. 사회적 규제를 하고 있다고 보면 맞지 않을까?
우리를 보자. 우리나라는 잘 알려진 바와 같이 주류제조와 도매단계에서 경쟁이 매우 심하다. 생산과 유통업자 모두가 지금 “시장은 부익부 빈익빈 전쟁 상황입니다.”라고 외친다. 소위 무한 경쟁상황 하에 있어 시장왜곡현상이 크게 발생하고 있는 것이다. 경쟁은 시장불균형을 낳고 있다. 생산 유통 소비를 자유롭게 운영한 결과이다.
경쟁의 폐해는 연구개발 저조와 주류 품질개발의 장애, 수입주류의 증가, 무자료 주류의 증가, 비정상 불공정 거래 확대 등으로 이미 널리 알려져 있다. 아주 오래 전부터 소매단계가 신고제로 되어 있어 누구나 어디서나 술을 팔고 있다. 알코올 농도가 낮은 술과 높은 술의 판매처도 분리되어 있지 않다. 그런 상황 하에서 청소년 주류구입 문제도 심각한 수준으로 조사되고 있다.
미국과 일본과 달리 유통의 지역면허는 전국적 유통이 가능하게 규제가 풀렸다. 벌써 주류관련 규제완화를 일반적으로 추진한 지도 20여년이 지났다. 모든 주류 생산 유통 소비 단계에서 자유로 와야 한다는 생각이 일반화된 것이다.
이 때 과연 우리는 ‘술과 술 문제, 주류산업을 어떻게 관리해야 할까?’라는 과제를 두고 함께 생각하고 방향성을 정해보아야 하지 않겠는가? 술에 관한 정책선택이 “자유론이어야 할까 규제론 이어야 할까?”하는 과제는 그래서 필요 한 것이다. 다시 묻자. 술의 생산·유통··소비 등을 ‘자유롭게 시장 자율에 맡길 것인가? 아니면 정부가 나서서 규제해야 할 것인가?’ 여러분들의 생각은 어떠한가?
이제 최근 진행된 정책들을 분석해 보자. 우리 정부는 “규제론의 입장에 서고 있는 가? 아니면 자유주의적 입장일까?”
먼저 규제를 강화한 경우를 보자. 6월 25일부터 개정된 도로교통법이다. 정부는 음주운전 단속기준을 대폭 강화하는 내용의 이른바 ‘윤창호법’을 시행했다. 음주운전으로 사람을 치어 숨지게 하거나 크게 다치게 할 경우 최대 무기징역까지 구형키로 한 것이다. 음주운전 단속기준도 혈중알코올농도 0.03%로 강화했다.
그러나 지난 6월 3일 ‘주류과세 체계의 개편에 관한 공청회’에서는 달랐다. 이 때 배포되고 논의된 자료는 기획재정부의 입장을 반영한 한국조세재정연구원의 연구결과다. 그 자료의 도입부에는 작게는 9조원, 많게는 24조원에 달하는 술로 인한 사회경제적 폐해를 지적하고 있다. 우리나라의 술 문제가 크다는 것이었다. 그렇지만 결론은 달랐다. 사회적 비용보다 ‘소비자 후생’을 감안해서 세 부담을 늘리지 않는 조건하에서 개편방안을 찾았다. ‘소비자 후생’을 높이자면 가격을 높이는 것이 아니라 유지해야 한다는 시각을 가졌던 것이다.
그 결론은 주로 주류 후생경제학의 입장인데 주세를 늘려 술값이 오르면 소비자 후생이 줄어든다는 생각에 동의하는 것이다. “술을 싸게 많이 마셔야 후생이 증가하는 것일까? 부담이 돼서 적당히 마시고 건강을 유지해야 후생이 늘어날까?” 물론 그 질문에 대한 정답은 없고, 소비자 마다 생각이 다르다. 하지만 주류 정책을 담당한 정부와 술로 인한 사회경제적 폐해를 논의하는 사회의 입장은 어때야 할까?
술은 도를 넘게 마실 경우 일정 수준을 넘어설 때 소비자 후생이 마이너스가 되는 특별한 물질이다. 일반 재화와는 판이하게 다른 재화인 것이다. 후생의 개념이 다른 재화들과는 다르게 정의되어야 맞을 것이다.
술 문제가 크다고 전제한 후 다루는 정책에서는 주세를 높여 술값이 올라갈 때 소비자 후생이 올라갈 것이라는 시각을 받아들이는 것이 논리적이다. 그 입장이 정책으로 채택된다면 정부는 주세를 통해 주류가격 결정과 수요와 건강에 개입하는 규제적 입장에 서야 맞는 것이다.
그렇지만 정부는 앞뒤가 맞지 않는 방향으로 정책을 선택했다. 그 입장은 주세의 종량세 전환 시나리오에 그대로 반영되고 있다. 말미에 주세정책의 골조가 사회경제적 폐해를 줄이는 종량세의 중장기적 선택이라고 적었지만 그것이 ‘말뿐’이라는 사실을 확인할 수 있다. 종량세가 채택되어 언젠가는 독한 술 수요를 줄이도록 정부가 움직일 것이라는 생각은 그야말로 먼 훗날의 이야기가 될 것이다.
술을 싸게 많이 마시는 것이 소비자 후생을 높인다는 생각과 전제 자체가 변하지 않는 한 제도는 ‘귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이’가 되고 만다.
작성된 시나리오 1은 국내 맥주와 수입맥주의 조세 중립성 확립을 목표로 하는 것이었다. 정책의 형평성 문제를 다루었다. 건강과는 다른 문제다. 시나리오 2는 종량세 전환이 신규 설비투자, 고용창출, 주류산업의 경쟁력 강화의 효과를 예상하게 한다는 것이다. 누가 보아도 주류산업 진흥을 목표로 하는 것이다. 결코 국민건강을 겨냥한 시나리오가 아니다. 시나리오 3은 전 주종을 종량세로 전환하되 맥주와 탁주 외의 주종은 일정기간 시행시기를 유예 한다고 했다. 이는 시의 적절성을 대상으로 하는 정책의 기술이지 근본적인 정책 목표와는 거리가 먼 대안이다.
정부의 종량세 정책대안 시나리오는 정부가 실제로 술과 주류산업에 대해 자유주의적 입장에 서 있음을 명확히 확인케 하는 증거가 된다.
즉, 정부는 음주운전에는 규제론을 주세에 대해서는 자유론적 입장을 채택하고 있는 것이다. 왜 문제에 대한 생각은 같은데 정책의 방향은 다를까?
다음은 7월 1일 시행을 검토했던 주류 리베이트 쌍벌죄 고시다. 이 고시는 실행이 무기한 연기 되었다. 즉 정부가 문제를 인정해 규제를 채택했지만 업계의 이해관계로 연기된 정책이다. 정부의 애매모호한 상황을 살피는 데 도움이 되는 사례다.
국세청이 ‘주류거래질서 확립을 위한 명령위임고시’를 공표했다. 주류 판매업자들이 주류제조와 수입사로부터 리베이트(지원금, 판매 장려금 등)를 받으면 처벌을 받게 하는 것이었다.
사실 리베이트는 전에도 일정 수준 이상은 주고받는 것이 금지되고 있었다. 쌍벌죄는 새 규제가 아니라 규제를 강화한 것이다. 사실 도매점의 매출규모가 클수록 더 많은 술을 공짜로 받거나 술을 싸게 사거나 리베이트를 받아 ‘부익부 빈익빈’ 현상이 계속되었었다.
작은 도매상이나 식당은 정상수준이상의 리베이트에서 배제되었었던 것이 일반적이었으니 리베이트가 격차의 원인이 되었던 것이다. 리베이트가 거래의 윤활유가 되는 수준을 넘어서자 국세청이 나섰던 것이다. 그러자 유흥음식점들이 청와대에 반대청원을 냈다. 그간 술값을 낮게 유지해 온 이유가 리베이트가 있었다고 항의했다. 리베이트가 유지되어야 술값이 안 오르고 소비자 후생이 커질 수 있다는 것이었다.
이때 국세청은 규제적 입장에 선 것이고, 리베이트 쌍벌죄에 반대하는 식당들은 자유주의적 입장에 선 것이다. 의견이 다른 양쪽이 대립한 셈이다.
자유주의적 입장은 같은 술은 같은 시점에 같은 가격일 수 없다는 의견을 냈다. 자유주의 자본주의적 시장경제체제 하에서 술값을 통제한다는 것은 안 된다는 입장인 것이다. 이때 구분이 필요하다. 유통가격과 소비자 가격의 구분이다. 국세청은 유통가격의 규제를 주장한 것이지 소비자 가격의 규제를 주장한 것은 아니다. 소비자 가격의 설정은 식당의 자유가 된다.
술의 유통규제는 과다한 판매경쟁이 불공정 폐해를 낳기 때문이라는 증거를 가졌기 때문이었다. 정답은 무엇일까? 리베이트를 받는 쪽에서는 유통가격조차 자유로 와야 한다고 주장한다. 유통관리를 책임지는 관청에서는 그럴 수 없다고 하는 것이다.
문제는 근본적으로 술이 ‘규제대상 물질’이라는 입장과 ‘술이 자유로운 거래대상’이어야 한다는 입장이 충돌하고 있는 것이다. 그렇다면 술과 주류산업은 ‘규제해야 할까? 자유롭게 놓아두어야 할까?’ 이에 대해 국민 각자가 판단해야 하고 결론을 내려야 한다. 어느 한편에 서야 한다는 것이 ‘편 가르기’는 아니다. 우리가 함께 닥쳐야 하는 문제에 대해 ‘어떻게 대응해야 하는 가?’에 대해 공감을 이루자는 것이다.
또한 전문가들도 그 판단 정보를 명확히 구분하여 제시해야 한다. 제조 유통 소비에 이르는 판매가격은 각 단계마다 다른 시장조건과 거래상황에 좌우된다. 어디에 문제가 있는 지 조사하고 근거를 제시해야 하다.
정부도 뚜렷한 정책적 소신을 가져야 한다. 부처마다 정황마다 다른 정책을 내리려면 그 이유가 분명해야 한다. 분석해 본 사례만 해도 음주운전은 규제, 주세는 자유, 리베이트 문제는 규제의 입장에 섰다 물러나 연기하는 자세를 보였다.
정부는 미국이나 일본 정부와 같이 대전제를 규제론 이거나 자유론적 입장으로 설정한 후 사안별로 그 문제의 수위를 보고 다른 판단을 하는 게 맞다. 정책의 기본 원칙에 대한 조사, 분석, 논의, 합의가 우선적으로 필요하다는 것이다.
술에 대한 정책의 선택이 ‘자본주의 체제의 선택이냐 아니냐?’에 대한 문제가 전혀 아니라는 사실에 동의해야 한다. 그것은 매우 중요한 일이다. 체제문제로 보는 생각이 일부의 이익을 대변하는 정치가, 사업가들의 이해관계를 다루는 일이기 때문이다. 미국은 규제적이고 일본은 상대적으로 자유로운 입장에서 정책을 선택하고 있다. 그 모두가 친자본주의적 국가가 아닌가. 같은 체제 속에서 발생하고 있는 문제를 시장 교정적인 규제로 해결할 것인가, 자율 규율적 대안으로 해결할 것인가에 대한 선택 문제라는 것이다.
“‘우리 사회의 술 문제가 심각한가? 아닌가?’ ‘주류산업 내 업체들이 시장규칙을 지키고 있는가? 아닌가?’ ‘술이란 우리 인간 스스로가 그 폐해에 대해 대응이 가능한가? 어떤 외부적 힘으로 우리의 자제력 상실을 보완할 것인가? 아닌가?’” 등에 대해 우리 스스로 답변해 보아야 할 것이다.
그 결과 외부의 힘을 빌려야 한다면, 우리 산업사회의 경쟁 정도가 스스로 통제 절제 가능한 수준이 아니라 정부와 사회의 제재력을 필요로 하는 지경에 이르렀다면, 우리는 규제론에 동의해야 할 것이다. 그렇지 않을 경우 물론 자유로운 체제에 동의하면 된다.
정답은 우리들의 상황 판단에 달려있다. 우리의 문제를 정의하고, 그 문제를 해결하기 위해 판단하고 결정하고 정책적으로 대응하자. 먼저 정책의 대전제에 대해 결판 짓자. 그리고 개별 정책을 하나하나 논의해 가자. 우리는 이미 잘못된 체제 논쟁에 휘말릴 수준이 아니다.
