2023년, 바람직한 한국 주류정책의 방향 ①

趙聖基(아우르연구소 대표, 경제학박사)

(Surnggie Cho, PhD. of Economics. MPH.)

▴원주한살림, 이사장▴살림농산, 대표이사▴아우르연구소, 대표연구원▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장▴한국할랄산업연구원, 공동원장

2023년 정부는 주류정책을 어떻게 수립해야 할까? 무엇보다 지금까지의 정책과 지금부터의 정책은 달라져야 한다는 사실을 직시하는 것이 중요하다. 시대가 바뀌면 정책도 바뀌어야 하기 때문이다. “변신 없이 지속가능한 것이 아무것도 없다”는 사실이 실제가 되고 있다. 주류 정책도 다르지 않다. 즉, ‘단순 명확한’ 정책 추구 방향에서 새 시대에 필요한 ‘다양한 가치’에 대응 내지는 적응하는 방식으로 추구 방향을 전환해야 한다. 그것이 ‘정답’이다.

단순 명확한 정책은 과거의 정책이다. 그때는 그게 옳았다. 과거의 정책은 주세정책이나 품질관리 및 건강중심 규제정책 등 메시지가 명확한 정책적 처방이 일반적이었다. 처방도 단순했다. 주세가 필요하니 가격이 높은 술에 주세율을 높게 책정하면 세금이 모였다. 품질을 유지하고자 하면 첨가물을 넣지 못하도록 규제, 통제하면 되었다. 건강이 중요해질 때에는 도수가 높은 술에 높은 세율을 정하면 되는 수요가 줄어들게 되는 방식이었다. 청소년들의 음주가 문제가 되면 강력하게 청소년 보호법을 통과시키고 규제하면 된다는 방식이었다. 메시지가 단순했다.

새 시대의 정책은 환경, 사회, 건강, 민생과 중소기업 등 다양한 이해관계자들의 가치에 다각도로 적응하는 정책적 처방을 하고 세밀한 변화에 따라 가중치를 달리하는 다각적 미세조정 정책처방이다. 하나 만으로는 어렵다는 것이다. 게다가 정책지표가 다중적이 될 수밖에 없다. 건강은 항상 중요해지고 국산원료보호가 동시에 중요해지게 되었다. 그 경우 저도주이면서 지역의 쌀을 사용하는 전통주에 낮은 세율을 부과하거나 아예 주세를 면세하는 방식이 필요해진다. 즉, 곡물 수입이 막힐 때를 감안해서 수입곡물을 사용하는 업체들에게 고세율을 적용하는 방식, 국산곡물을 사용하는 중소기업에는 저세율이든 영세율이든 대책을 강구해야 하고, 그 술이 낮은 도수의 술이면 상대적 감세정책으로 절충을 해야 하는 것이 된다.

도매업의 경우도 중소기업 중심 운영 정책을 구사했다면 정상이상의 대기업의 활동이 중소기업들에게 나쁜 영향을 주는 전국 유통허용방침을 재고해야 한다. 즉 지역면허 중심의 도매규제를 실질적으로 운영하도록 재규제 하는 정책을 고려해야 한다는 것이다.

생각이 분명해야 한다는 것이고 정책에는 다중적 가치를 지켜내기 위한 이유가 분명해야 한다는 것이다. 세밀한 부분을 봐야 한다는 뜻이고 단순히 효율과 정책당국자들도 추상성이 큰 효용, 일자리, 기술, 규제 등의 정책을 그저 뚝심으로 밀어 붙이거나 몇몇 정치가들이나 정책당국자들의 신조대로만 해서는 안 된다. 그렇게 하면 신념대로 될 뿐 산업에 도움이 되지 않고, 정책목표와도 정확하게 일치하지 않게 된다. 이제 복잡한 시대인 새 시대의 리더십이 아닌 것이다.

복잡성을 넘어 산업의 상황이 또 너무 빨리 변한다. 어쩌면 세율정책의 변동도 과거 보다는 더 자주 해야 할 수도 있다. 기준이 바뀌기 때문이다. 과거의 정책적 관습을 버려야 한다는 것이다. 정책당국자들은 새 시대에 적응해야 한다. 업계에서도 정부가 하는 결정을 보고만 있지 말아야 하고, 지시에 순응하는 과거를 버리고 업계에 미치는 영향에 대해 의견을 충분히 항상 제시해야한다. 정보가 정부보다는 시장에 많기 때문이다.

새 시대의 정책은 주류정책도 주류산업을 하나의 산업으로서 다른 산업들의 정책들과 큰 괘적을 함께 해야 한다. 이미 10여년 전에 주류정책을 산업정책으로 보자고 공정거래위원회가 주도하며 선언한 바 있다. 정부의 공식 입장이었다.

주류부문은 생산단계에서 주세가 어림잡아 3조원이면 매출총량이 6조원은 되고, 다시 도매단계를 거쳐 부가가치가 생성되고, 소매단계 중 식당의 경우는 부가가치가 껑충 3-4배로 뛰어 매출총량이 20조원이 넘는 거대 가치 생산부문이다. 산업으로 보자고 2010년 경우 거론한 것은 오히려 늦었다. 산업이 아닌 적이 없다. 일제강점기에는 전쟁전략산업이었다.

21세기에는 정부도 권력도 정치적 방향성도 19세기나 20세기와는 달라져야 국민의 뜻과 일치할 수 있을 뿐 아니라 세상을 제대로 변화시킬 수 있다. 정치적 지지를 얻는 길이 바로 그 길이다. 국민 가치관이 변할 때 이전의 산업정책을 그대로 유지하면 차기 권력은 꿈꿀 수 없게 된다. 변화의 시대이기 때문이다. 챗 GPT탄생 이후 3 억명의 산업노동자가 인공지능으로 대체된다는 예측치가 있다. 산업정책의 급변기인 것이다.

왕조시대, 식민통치의 시대, 경제재건과 부흥의 시대에 국민들의 염원은 다소 간결했다. 굶주림으로 부터의 탈피, 치수, 왕조의 지속적 안녕, 침략의 군사력, 국가의 재건, 삶과 가족, 산업부흥 등이 그것인데, 시대별로 그 중 선택하게 되는 등 실제로 정책이 단촐 했다. 시대별로 욕망이 복잡하지 않았다. 사실 생산수준도 낮아 복잡하기 조차 어려웠다. 산업발전이 고도화 되기 전에는 주류산업으로부터 걷는 주세의 중요성이 막중했다는 것만이 요지부동의 사실이었다. 나중에 건강산업이라는 말로 마찬가지였다.

단순 명확의 시대들을 지나 이제 복잡 다단한 선진국에 진입한 시대의 정책, 특히 주류정책은 과연 어찌 방향과 자리를 잡아야 할 것인가? 추론을 통해 답을 찾아가 보자.

◇ 과거 주세정책의 결정 상황을 살펴보자.

과거에는 술의 소비이유 부터 복잡하지 않았다. 생산측도 단순했기에 정부 정책이 단순해도 되었다. 요즘처럼 보복소비. 절망소비 등과 같은 보이지 않는 요인들이 이유가 되는 일은 없었다. 소득 수준이 낮았고 술도 적었다. 술의 종류도 많지 않았다. 2차대전 후에 술이 모자라 ‘미주와리’를 마셨다고 일본의 주류 전문가가 증언한다. 그저 술 자체가 필요했던 시대엔 복잡한 정책의 대상이 없었다. 성장기에는 노동의 피로 축소, 관혼상제 등 예법의 수단, 관계와 사교의 도구 등이 주된 주류소비 이유였다.

술의 양 자체를 늘리는 업체나 산업이 성장하도록 지원하고, 그렇게 늘어나는 술수요에 대해 주세를 확보할 수 있도록 정책을 결정을 하면 그만이었다. 간단했다. 우리가 소주와 맥주산업성장에 치중한 이유도 그것이었다.

선진국적 생활기에 접어들자 소비자들의 주류소비는 그 술 마시는 이유가 사회경제적 다양성과 관련성이 커졌다. 당연히 주종도 다양해졌다. 판도가 변화하기 시작했다. 수입도 늘고 전 세계의 주류가 시장과 매장을 그득 채웠다.

술 수요의 기본결정인자는 인구수와 소득이다. 인구 증가시대와 잉여가 적은 시대와 인구증가세가 멈추고 절대수가 줄어드는 국면의 상황은 아주 다르다. 심각한 인구추락 예고와 소득, 취향, 경쟁의 다양화 격화 국면은 다르다. 주세정책 체제가 이해관계에 맞춰 이리 저리 바뀌게 된 것이었다. 1990년대 후반이 되자 먼저 건강중심의 주세율 체계로의 전환이 주장되는 경험을 하게 된다. 쌀이 풍부해진 후 원료 금지령이 풀리고 전통주 원료가 바뀌었다. 관련 진흥법도 생기고 규제가 완화될 뿐이 아니다. 막걸리, 증류주, 과실주 등 다양한 전통주가 생산되고, 심지어 지역발전 차원의 각종 지원이 요구되기도 했다.

맥주도 지각변동을 한다. 라거류 위주의 시장에 에일류의 향과 맛이 깊고 다양한 수제맥주가 출시되었다. 연구자도 늘어난다. 정권이 바뀔 때 일자리 창출의 효과론 마저 거론되자 시설규제도 낮아 졌다. 심지어 종가세제를 버리고 종량세 적용도 가능해진다. 세액이 줄고 수요도 늘어나면서 그 시대의 정부가 수제맥주 정부라는 평가까지도 나왔다. 갑자기 주류제조 부문에 청년 일자리나 소비자 선호 다양성이 산업정책추진 목표로 등장하게 되는 것이었다. 대동강 맥주보다 더 나은 맥주가 필요하다는 이념론이 덧붙여지는 경우도 있었다.

주류정책이 시류에 뇌화부동하게 되고 꼬리에 꼬리는 무는 뒷소문까지 발생했다. “주류정책의 근거나 기준이 무엇인가?” “정책의 원칙이란 것이 있는 것인가?”라는 질문이 일고, 산업정책으로서 고민이 필요하다는 의견이 대두되었다.

글로벌화가 진전되고 수입주류가 늘자 수입주류에 비해 국내주류의 주세산정 기준이 달라 주세를 손해 보는 상황이 지적되었다. 맥주연구자나 맥주기업들에게는 기회가 온 셈이었다. 도수가 낮은 맥주에 대한 세제를 종량세로 바꿔 세액을 낮추는 계기가 된 것이다. 같은 종량세를 소주 등 증류주에도 적용하자니 서민주로 알려진 소주가격이 올라가게 생겼다. 정치적 곤란이 발생하게 된 것이다.

건강을 기준으로 한다면 고도주에 고세율을 적용하는 정책이 맞지만 서민과 민생문제기 기준을 명확하게 하는데 걸림돌이 되었다. 과거에도 보건복지부에서 그 논리를 거론했지만 정치적 문제로 주류정책의 기준 정립이 무산되는 경험을 하게 된 바 있다. 결국 이런 저런 걸림돌 들을 제거 하면서 맥주 세율 조정문제를 해결하자니 소주와 맥주의 주세 기준을 달리하자는 의견이 나오고 된다.

그 결과 종가세 일괄체제에서 주세체계가 벗어나면서 난데없이 종량세와 종가세가 한자리에 있는 세제를 갖게 되었다. 운명적이었다. 결국 주류정책의 일관성, 기준유지 등은 다양한 상황논리에 따라 변화하는 경험을 하게된 것이 확인된다. 우리의 정책은 초기의 단순명확의 시대를 지나자 고도주 고세율, 저도주 저세율의 글로벌 기준에 맞는 건강중심 정책도 아니고 주세중심 갹출 목표 기준도 아닌 오락가락 기준의 시대를 경험하게 된 것이었다.

주류정책의 방향성이 시대적 상황에 따라 바뀌어 가면서 주류정책의 향방도 바뀌고 기준과 결과에 혼란이 온 것이다. 미래는 또 어떤 기준에 맞춰 변화해 가게 될 것인가. 분명한 것은 우리의 주류산업정책, 특히 주세정책은 ‘명확한 기준’이 없이 몇몇 당국자들의 인식과 필요, 합의를 거치며 변해갔다고 보아야 하지 않을까 싶다. 미래에도 그래야 할까. 그래도 될까. 적어도 광범위한 합의를 구하는 노력을 해야 하지 않겠는가?