2023년, 바람직한 한국 주류정책의 방향(4)

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

▴원주한살림, 이사장 ▴살림농산, 대표이사 ▴생명농업, 이사 ▴아우르연구소, 대표연구원▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장 ▴한국할랄산업연구원, 이사

누가 주류정책의 컨트롤 타워가 되어야 할까?

우리나라 주류정책의 컨트롤 타워가 국세청이 될 필요가 있다는 가설을 주로 정책 유효성이라는 장점에 중점을 두고 공유했다. 지난 30년에 가깝도록 실제 주류정책을 연구하고 현장에서 부처청들의 정책 몰입 도를 관찰하거나 정책 실천상황을 점검하고, 실제 정책의 방향과 실효성 등을 검토하고 논의한 결과다. 주로 산업계의 정책추종 정도와 지속성 여부가 평가의 관건이었다고 보아야 할 것이다. 현실은 그런 것이다.

여러 정책전문가들이 모여서 논의한 결과이기도 하다. 물론 이견도 많고 논의를 한 표본 집단이 국지적이라고 비판할 수 있다. 그렇지만 충분히 검토해 볼만한 유력한 가설이다.

정책적 정당성을 정부 역할분담을 기준으로 볼 때 기획재정부의 역할론도 있었다. 정부조직도를 보고 하는 주장이다. 건강과 음주의 관련성을 기준으로 할 때에는 보건복지부가 관장하는 것이 옳다는 보건역할론도 있었다. 그 경우는 더욱이 세계보건기구가 지지하는 글로벌 대세론인 셈이다. 하지만 정책적 의사결정은 타당성 분석의 지표들을 설정하고 여러 지표들 각각에 대해 가중치를 두고 우선순위를 설정하는 시도가 있어야 하는 것이다.

정책평가론을 다시 적는다면 정책의 우월을 평가할 때 정책속도나 정책실효성이 중요해 지는 시대가 온 것이 아닌가 싶다. 코로나감염병과 디지털 기술의 변혁시대가 도래한 이후 시대의 변화속도가 너무 빠르기 때문이다. 정책적 합법성, 정책 규율의 합치정도, 기술적 실효성, 경제적 실효성 등 다양한 정책 타당성 지표도 중요하지만 행정적 유효성이 무엇보다 중요해지는 시점이라는 것이다. 그렇게 행정적 유효성에 방점을 찍는다면 국세청 담당 담론이 유력해 진다. 더욱이 좋은 해외 사례로 일본 사례가 있다.

정책당국자들의 논의 자리에서 “일본에서 그렇게 하던데요?”하고 주장하기는 어렵다. 상당수 정책당국자들은 해외 벤치마킹 연구에서 일본사례에 식상해 있기 때문이기도 하다. “거기 특히 뿐인가?” 하는 반문이 바로 나온다. 일본의 국력에 고개를 젖고 있는 상황에서는 더 그러하다. 하지만 그 벤치마크 사례에 행정적 유효성이 더해지면 이해의 정도나 판단의 사정은 달라진다

안전한 사회를 지향하는 정부는 당연히 주류안전관리를 강조해야 한다.

이번 정부는 정권 가동 초기에 대한민국을 ‘안전한 사회’를 만들겠다는 캐치프레이즈를 걸었다. 기억할 것이다. 그 안전에 대한 법적 근거가 국세청이 주류정책을 포괄적으로 관장할 수 있다는 정보가 될 수 있다. 약칭으로 ‘주류면허법’으로 불리는 ‘주류 면허 등에 관한 법률’을 들 수 있다. 법률 제18723호로 기획재정부의 환경에너지세제과가 관장한다.

법의 목적과 내용은 주류의 실무 면허관리를 국세청이 담당하는 것이다. 면허관리는 중요한 규제로 산업에 대한 관리권력이다. 총칙 제1조의 목적을 보자. “이 법은 주류 제조 및 판매업 면허에 대한 기준과 절차, 주류의 검정 등에 관한 사항을 규정함으로써 주류 거래의 안전과 원활한 주세 수입 확보를 목적으로 한다.”고 적고 있다. 가장 중요한 목적으로 ‘안전’에 두고 있는 것이다. 주세 수입 등 경제적 목적이 둘째다.

주류거래의 안전은 행정관례상 주류와 관련된 모든 위험관리에 영향을 미치게 된다. 안전을 관리한다는 조항 자체는 주류가 불안전한 물질이라는 전제가 깔려있는 말로 이해해도 틀림이 없을 것이다.

술 자체가 위험한 물질이라는 데에는 글로벌 사회의 공감대가 이미 구축된 말이다. 특히 그래서 미국의 경우는 총기관리, 폭발물관리, 담배 등과 함께 특별한 기구에서 관리한다. 단순히 건강관리 수준을 넘어서는 안전관리 대상 품목이라는 인식이 분명하다. ‘안전’의 사전적 의미는 ‘위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없이 편안하고 온전한 상태’다. 술은 위험사회의 중요한 관리대상인 것이다.

술과 관련된 안전은 단순히 공장이나 공사장 등에서 발생하는 안전관리와는 아예 차원을 달리한다. 주지하는 바 이번 정부는 출범 직후 선진화된 재난 안전관리를 통해 국민 일상이 안전환 사회를 만들겠다고 천명한 바 있다. 집권 기간 동안 정부가 약속한 것이 안전사회다. 행정안전부에서 제시한 2021년도 질병이외의 사망자만도 연간 2만 6천명이 넘어섰다. 술은 이를 넘어 질병과 관련된 사망자수도 많다. 특히 사망자들은 20대부터 40대 초반의 젊은 층의 경우 재난과 사고사인데 사고사는 특히 술과 관련이 많다는 것이 일반적 의견이다.

우리나라의 음주폐해 수준 내역을 다시 살펴 볼 필요가 있다. 너무 쉽게 술을 구매할 수 있고 어디서든 마실 수 있는 나라는 사실상 그다지 흔치 않다. 이웃 일본도 늦은 시간에는 술을 구하기 쉽지 않다. 미국은 더하다. 늦은 밤 미국출장 때 술을 마시려면 호텔로 가야만 가능하다. 우리는 다르다. 그래서 술의 소비자효용 증대나 주류기업하기 편리함을 추구하는 정책이 비정상적 정책결정이라는 것이다. 사실상 그러한 주류정책 방향은 글로벌 컨센서스다.

한국건강증진개발원과 통계청 자료를 보면 우리나라에서는 하루 평균 13.5명(연간 4928명)이 음주로 인해 사망한다. 사망과 장애의 주요 요인 1~10위 중 음주가 3위에 해당한다. 국민건강보험통계(2019)를 보더라도 음주는 알코올성 간질환이나 치매 등 건강 폐해뿐만 아니라 2019년 기준 사회경제적 비용발생액이 15조 806억 원이나 된다. 흡연 12조 8677억원, 비만 13조 8528억원 보다 많은 수준이다. 술 문제의 관리는 생산, 유통, 소비단계에서 관리가 가능하다. 그 중 예방, 치료, 재활의 분야는 소비전 소비후 단계의 관리다. 소비단계의 규제는 음주자의 자율적 규제에 기대는 정책이기 때문에 그 효과가 정책당국자들이 기획한 대로 성과가 충분하기 어렵다.

친음주적 규범과 제도 속에서 소비부문 정책관리으로는 비전달성이 어렵다

특히 우리나라와 같이 상고사 시대부터 현대에 이르기 까지 친음주적 사회규범과 제도를 가져온 경우 더욱 그러하다. 조선조 말과 일제강점기의 주세법 이전에는 주세로 음주량을 관리하겠다는 정책개념도 없었다는 것 또한 그를 시사한다. 술은 우리에게 음식 중의 하나였지 규제의 대상이 되는 위험물질이 아니었다. 그 위험성을 거의 인지 하지 못했다고 보는 것이 옳을 것이다. 그래서 주류 관리를 보다 근원적으로 제대로 하기 위해서는 가격과 비가격 규제 등을 통한 접근성 관리를 체계적으로 해야 그 정책효과가 예상된다는 것이다. 주류정책적 관리는 기본적으로 위생 품질 뿐 아니라 소비접근성 규제, 그를 위해 위험수준별로 가격에 영향을 미치는 주세부과, 소비이전에 생산과 유통의 단계에서 제반 산업적 규제가 가능토록하는 면허관리규제 등에 대해 복합적으로 구사해야 실효성있는 규제가 가능해진다. 즉, 안전관리의 시작이 면허관리라는 해석은 그래서 가능해진다. 이해하고 공감대를 형성해야 할 일이다.

우리나라의 주류관리는 일제강점기에 시작되었다고 보아야 하며 그 관리의 전통이 해방 후에도 유지되었다. 하지만 시간이 흐르면서 엄격한 생산과 유통관리 보다는 부드러운 통제에 해당하는 소비관리로 옮겨가게 되었다. 생산과 유통분야는 민생과 자유주의적 산업관리의 필요에 의해 규제완화의 정책방향을 추가해 갔던 것이다. 보다 근본적으로는 친음주적 사고를 가지고 있어 술에 대한 위험성 인식이 적었다는 사실도 그러한 정책방향을 추진하는 데 일익을 담당하였다.

그 결과 주류에 대한 ‘통제적 시각’ 보다는 ‘자율적 관리 시각’이 우세해 졌다고 보아야 할 것이다. 문제는 그 소비차원의 관리가 필요한 수준에서 원하는 대로 잘 이루어지지 않고 그렇게 되기도 애당초 힘든 상황이었다고 보아야 할 것이다. 그래서 국민의 삶을 관리한다는 정부의 의도보다는 산업을 관리한다는 방침이 보다 효과적이라는 정책의 실효성 차원에서 정책 아이디어가 재론되어야 한다는 것이다. “이미 풀어진 규제를 강화한다는 것이 가능이나 한 일인가?”라는 질문이 물론 가능하다. 그에 대한 답은 “물론 전면적 개편이 가능한 것은 아니다. 거래질서 등 잘못된 부분을 바로잡고, 글로벌 공감대를 형성할 수 있는 가능한 규제를 되잡고 문제가 심각하여 국민적 공감대가 구축될 경우에 가능한 것은 재규제 해야 한다.”는 시각을 가져야 한다는 것이다. 불가능한 것을 억지로 하자는 것이 아니라 술은 규제대상이었는데 그동안 일반 재화처럼 규제완화 일변도로 정책을 펴왔다는 사실을 재검토하자는 것이다.

소비관리로는 미흡하다. 제조와 유통관리 정책의 강화를 재고하자.

즉 소비관리는 제조 유통관리에서 사실상 시작이 된다. 당장에 소비단계에서 관리 수준을 높인다는 것이 불가능하더라도 술로 인한 사회 경제 환경 민생차원 등의 문제가 크게 발생할 때 틀어잡을 수 있는 관리의 맥락을 유지해 내야 정책을 바로 세울 수 있다는 것이다. 맥락을 잡고 있으면 필요성이 생길 때 언제든지 관리가 가능해 지지만 다 풀어놓으면 자율성 자유화가 무한정 진행될 수밖에 없다는 것이다. 상황은 다르지만 금융의 경우 인간의 탐욕을 방어하는 기제를 풀어 놓을 때 끝없이 위기가 반복되는 경험을 했다. 인간의 행동에 대한 본질은 절제의 기제를 틀어 잡지 않을 경우 그 방어가 불가능해 지는 경험을 인류사는 지속적으로 경험해 왔다. 그 사실을 잊지 말자는 것이다.

게다가 시대가 점점 복잡해지면서 주류 정책관리의 대상이 보다 다양해지고 있음을 지적하지 않을 수 없다. 사실상 그 모든 관리 대상은 위기관리 영역에 속한다.

건강위기, 사회문제를 넘어서는 다양한 문제들이 주류와의 관련성이 있다. 규모도 적지 않다. 식량과 원료 위기, 기후와 에너지 위기, 폐기물을 포함한 종합적 환경위기, 전통문화의 보전관련성, 농업사회의 유지가능성 등의 다루기 힘든 과제들이 계속적으로 발생하고 늘어나고 있다. 그 때 생산과 유통 차원의 실효적 관리부문을 포기하고 음주자들의 소비부문만 관리하고자 할 수 있을까? 그 때, 그것도 자율적 관리로 일관하게 될 때 위험 안전관리로서의 주류관리는 쉽지 않을 것이 분명하다.

“주류의 정책관리가 과연 자율 소비 관리로 가능할 것인가?” 그런 의문을 제기할 때 답이 가능해야 한다. 그래서 관리의 실마리를 원론으로 돌아가 면허관리에서 그 맥락을 되잡아 다잡아 보자는 의견이 가능하다는 것이다. 일부에게는 뜬금없어 보일 수 있는 국세청 담당 담론은 그래서 또한 가능한 가설이 된다. 과거 국세청 주도 관리시절 일사 분란하던 관리체제를 재론하거나 떠올리지 않더라도 그 타당성에 문제를 제기하는 일은 쉽지 않을 것이다.

제한적 경쟁정책으로는 글로벌 수출경쟁력 확보에 실패했다.

최근 통계를 보면 주류판매점 수가 국민 60-70명 당 1개소가 되는 과도한 접근 편리성 상황과 과당 경쟁 상황이 병존한다. 그런데도 정부는 주류정책의 기준에서 소비자 효용, 기업하기에의 편리성, 시장의 효율성을 높이기 위한 끝없는 경쟁정책의 추구 등 정책방향을 유지하고자 했다. 그 자유, 자율, 성장, 부가가치확장 등의 추구가 반드시 나쁜 일만은 아닐 것이다. 그 반대의 정책을 추구할 때 도덕적 해이, 탐욕의 확장, 게임 룰의 위반 등 사례가 항상 예상되고 경험하게 되기 때문이다.

물론 과거 제조와 종합주류도매의 제한적 경쟁정책이 필요한 성과를 얻기도 했다. 하지만 새 시대의 문제들을 성실하게 극복할 정책성과를 얻지는 못할 것으로 평가된다. 당장의 국가 간 경쟁력상황을 관찰해 보더라도 그 증거들이 명확하다. 제조업의 규제로 대규모경제의 이익을 얻었지만 이익금의 중장기적 비전을 본 연구개발투자에 적극적이지 못했다. 장기적 관점에서 행정지도가 실패한 것으로 보인다. 소수 대기업으로 운영되던 소주와 맥주산업이 연구개발에 적극 투자 못해 미래의 시장을 장악할 수 있는 수출경쟁력의 핵심역량을 갖추지 못한 것이 그 중 하나다. 소주는 끝없이 도수변화를 통한 간편한 기술과 제품혁신 만으로 과연 글로벌 시장진출이 가능하다고 확신할 수 없다. 맥주도 일본의 거품개발, 맛과 향의 다양성 혁신 등 보다 더 나은 노력을 했다고 자부하기 어렵다. 종합주류도매업 정책도 부익부 빈익빈의 공유지의 비극을 가져온 출혈내부경쟁의 현황을 보게 된다. 그 같은 일부 대형도매업의 성장이 국세청이 그동안 추구한 정책비전을 달성한 것은 아닐 것이다. 그같은 경쟁력 빈곤의 상황을 출현케 한 과거의 주류정책들은 우리 주류산업이 미래의 시장경쟁상황에 대응할 준비를 하기에 크게 미흡했다. 그 지적에 이의를 제기하기 어려울 것이다.