면허외 지역 주류이동문제가

주류도매업 정책과제로 선택되는 이유(1)

조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

아우르연구소, 대표연구원

한국대학생알코올문제예방협회, 회장

한국할랄산업연구원, 이사

살림농산(한살림), 경영고문

President, BACCHUS Korea

Chief Researcher, AOUR Institute

Board member of KIHI

Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)

사실 면허권역을 넘어서 도매상이 술을 판매하는 문제는 10년 이전에도 도매업계의 경영의 문제였다. 더욱이 2000년대 넘어 종합주류도매업의 내부 경쟁이 지나치게 심해졌고, 일부 대형화된 업체들의 경영변칙이 커져 정상경쟁을 벗어난 상황에 대해 정부의 ‘시장관리 능력’에 의혹의 눈길도 많았다. 심지어 주세의 내국세 비중이 크게 줄어들면서 “이제 정부의 관리필요나 역량이 줄어드니 면허제도로 규제관리하기 보다 시장역량에 맡기고 자유화해야 하는 것은 아닌가?”하는 의견이 부상하기도 했다.

◇ 일반주류의 유통과정

코로나 이후 가정용 주류의 공급 증가로 시장규모가 축소경향을 보이고 있지만 종합주류도매업은 주류도매업의 주요부문이다. 정부의 주류정책관리 목표 중 ‘시장질서의 유지’라는 제도적 과제는 본래 매우 중요하고 큰 과제일 뿐만 아니라 그 유효성은 그대로 유지되고 있다. 한마디로 정부와 시장의 오랜 숙제라는 뜻이고, 글로벌 사회에서도 일반적으로 받아들여지고 있는, ‘참’ 명제라고 보아야 한다. 또한 잘 알면서도 해결을 방치하고 있는 과제다. 시장을 관리하는 입장에서는 사연이 있어 관망하고 있다고 하더라도 뒷단에서는 꾸준히 정책적 검토를 치밀하게 하고 있었어야 한다는 이야기도 된다.

그 문제를 해결하자면 면허관련 규제를 풀고, 묶고, 묶은 채 다시 또 조금 씩 풀어왔던 과거 30년 여년의 과정도 살펴보아야 할 것이다. 무엇 보다 현 단계의 문제, 과제에 대해 협의해야 하는 노력이 필요해진다. 법은 법대로 바뀌어 왔고 규정은 또한 업계의 관행이 되어 법 따로 규정 따로 현장에서 집행되어 온 상황이다. 그 역사적 기간이 오래다 보니 이리 저리 명확히 잘잘못이나 옳고 그름을 따지기도 어렵게 되어 버렸다.

◇ 종합주류도매업 면허 요건(요약)

현장의 의견을 들어보자. 서울 면허업자가 충청도의 식당에 술을 공급하는 일이 발생하고 있다고 하자. “주세법상의 면허권의 영업범위가 분명히 정해져 있는 데 무슨 말이에요?”하고 반문하는 이들이 한편에 항상 자리하고 있다. 하지만 “아주 오래전 부터 규제가 풀려 전국적으로 주류를 이동시킬 수 있고, 주세사무처리 규정대로 규제는 풀렸고, 자유로운 이동이 진행되어 온 역사가 30년이 넘었다는 것이다.

술은 발급받은 면허권의 사업범위와 달리 전국 유통이 가능한 규정이 30년 전부터 있었던 것이다. “그렇다면 주류의 전국이동은 당연한 일이 아닌가?”라는 주장에 할 말이 없다.

서울 기업의 술이 부산에도 가고 서산에도 가고, 제주도에도 간다. 실제로 정부 주류정책 당국자들도 관련분야 전체 부처의 담당자들이 모인 자리에서 “기업자유화가 시장 효율과 소비자 효용을 높인다는 사실을 모르는 이가 없는데, 21세기에 대명천지에 서울 도매업체가 타 지역의 식당에 술을 공급해서는 안 된다는 의견이 왜, 나오는가? 이해할 수 없다!”는 의견을 선명하게 제시하는 것을 들은 적이 있다.

현대경제이론으로 무장된 당국자로서는 그 또한 당연한 말이다. 하지만 충청도에서 면허를 받은 도매업자는 “왜 서울 술이 서산으로 오나요? 면허관청에서 막아주세요! 힘들어요! 면허권은 지역별로 발급하고 왜 판매는 타 지역에서 하도록 하나요. 차라리 전국면허를 발급하던지요…”하고 외칠 뿐이다. 주류 산업 규제당국도 손을 놓고 있는 상황하에서는 사실상 대책이 없이 되어 버린 것이다.

술이 타지로 이동하면 무슨 문제가 생길까? 먼저, 에너지 소모문제, 지구환경 파괴 문제가 발생하게 되는데, 문제는 술 만 그냥 이동하는 게 아니라 타지에 가서 시장을 개척하는 과정에 ‘대여금 과다문제’, ‘쇼케이스 선물 등 과잉 제공문제’, ‘일시적 가격파괴 문제’ 등도 함께 이동하는 일이 생기게 되기 때문이다. 거래만 발생한다면 문제가 있을 수 없는데 거래질서 문제가 함께 발생하기 때문에 문제가 되는 것이다. 시장의 실패가 발생하는 것이다. 자율규제를 하고자 노력하지만 징벌권이 없으니 잘 되지 않는다.

실패의 결과는 시장 불당거래 상황의 확장이다. 세상이 혼란할수록 그 규모가 더 확장된다. 부당거래행위를 한 대형업체는 돈을 번다. 지역의 소규모 업체들의 살림살이가 점점 더 어려워지는 장부를 매년 보게 된다. 중앙회에 올라가서 해결을 요청하지만 중앙회도 사실상 뾰족한 대책이 없다.

규제 주무관청에 가서 하소연을 한들 소용이 있을 수 없다. 결국 사단이 벌어지고, 지역의 업체들도 이제는 면허권 이외의 다른 지역 시장을 쳐다보게 된다. 판매할 수 있는 온갖 노력을 다한다. 지방의 인구 마저도 줄고 있는 상황이기 때문에 기본적 수요가 계속 감소된다.

타 지역 판매는 간단한 일이 아니다. 시장질서가 깨지고 자유경쟁이 세상을 아름답게 하리라는 자유주의적 행정추진의 의도와 달리 시장도 제도도 균열이 가게 된다. 시장은 결코 그대로 둘 때 아름다운 곳이 아니었다. 경쟁이 효율을 낳기도 하지만 부당경쟁은 실패로 치닫는다. 주류도매업은 규제 없이 그대로 둘 때 부당경쟁이 발생하게 되는 시장이 되어버린 것이다.

시장은 냉정하고 매몰차다. 주류도매상들은 과거와 판이하게 달리 사업재미가 떨어진다. 그 기간이 오래가면 재미가 줄어드는 정도가 아니라 생계가 어려워지는 업체가 늘고, 게다가 코로나 위기가 오는 시절에는 문을 닫는 기업이 한 둘 늘어나 상당수가 문을 닫게 되었다. 공유시장의 비극이 커지게 된 것이다.

◇ 종합주류도매업이 주관적으로 인지하는 경쟁상황(2015년)

해결책을 생각해보자. 우선 현재의 문제를 다시 면밀하게 조사 분석해야 한다. 규정과 법을 일치 시키고 현장의 규제와 업계 관행을 바로 잡자면 문제 재확인, 공감대 재구성, 제도 변화대책 마련, 정책변화에 대한 중장기 청사진 제작, 정책 실천 우선순위 작성, 그리고 하나하나 실천하며 발생하는 문제를 수정보완의 과정을 거치며 변화관리를 해야 하는 프로세스 관리가 필요해진다.

사실 시장의 비효율 대책으로 규제완화를 하고, 다시 불법 변칙 거래나 불공정 거래 행위가 늘자 다시 규제완화가 낳은 그 폐단들을 수정하고자 규제를 강화한 역사를 경험했었다. 그 기간이 길었고 관행상 면허권역을 넘어 주류가 이동한 지도 수십 년이 지났다. 정부, 국회, 학계 등의 입장도 각각 다 다르거나 합의를 보더라도 이리 저리 흔들려왔다. 정부가 도매면허규제에 대해 규제강화, 규제완화, 다시 강화, 다시 완화의 변화를 거듭해 온 것이다. 수정보완의 역사다. 시장이 혼란에 빠지고 있으니 아직 일은 진행 중이다.

시장경쟁이 소비자의 효용은 물론 업계의 사업 품질역량을 높일 것이라는 입장과 자유화가 과잉경쟁과 시장질서 왜곡을 낳고 시장을 어지럽히게 된다는 의견은 그 기간 동안 항상 충돌해 왔다. 분명한 사실은 그 이론적 경험적 정책적 입장변화의 과정 속에서 주류의 면허권외 이동이 이루어졌고, 용인해 왔고 업계도 정부도 당연한 일로 받아들여지게 된 것이다.

연대기별로 다시 정리해 보자. 1949년 10월 주세법 제정 때부터 주세 보존, 국민 보건 등을 고려하여 주류의 제조와 판매에 대해 주류면허제도를 통해 강력히 통제하기로 했고, 실제로 그리 했다. 1960년대부터 규제강화와 완화의 정책적 변화는 뒤집기를 수차례 했다. 종합주류도매면허는 1991년에 신설된 것이다. 그 후 경쟁촉진을 위해 주류도매업의 ‘판매구역제한을 폐지’하는 등 주류행정 ‘규제완화’ 방안을 시행했다.

1990년대에 통상압력 대응, 경쟁촉진 등을 위해 종합주류도매면허를 개방해 보았지만 업체부도가 속출하고, 무자료거래, 불법거래가 성행하는 문제가 예상외로 커져 1997년부터는 T/O제로 지역별 면허장수를 체계적으로 관리해왔다. 주류시장의 자유화는 현실 정책으로 해결하기 어렵다는 경험을 했던 것이다. 주류도매면허의 규제완화 논의가 본격적으로 재개 된 것은 2009년부터다. 2009년 국가경쟁력강화회의 17차 회의에서 도매면허규제 완화가 재론되었다.

여러 차례의 민원도 중요한 역할을 했다. 학계도 지하경제를 연구하면서 문제를 제기하였다. 주류시장이 팽창하고 있는데 규제를 지속하는 것은 면허권을 가진 업계에 특혜를 주기 때문에 풀어야 한다는 주장이 있었다. 자유화를 하면 시장이 활성화되고 고용도 늘고 시장의 폐단이 준다는 것이었다. 전 세계적으로 진행되는 신자유주의 경제논리와 함께 규제완화의 주장에 힘이 더해졌다.

과거 박근혜 정부도 산업 규제완화가 정책기조였다. 주류산업도 같은 맥락이었다. 문재인 정부와 현 정부에서도 주류정책은 비슷하다. 최근 물가상승의 원인을 도매단계의 과다이익과 면허권 특혜로 보는 민원이 발생했다. 면허 T/O가 있어 시장진입이 쉽지 않고 이익이 너무 많다는 의견들이다. 규제당국은 주세보전이나 유통질서 통제, 지역경제 활성화 등을 위해 도매면허규제가 필요하다는 의견이고 아직은 규제가 국책이지만 반대의견은 좀처럼 수그러질 기미가 없다.

역사를 되돌릴 수는 없는 노릇이지만 1997년 규제제도를 강화할 때 지역이동을 규제했더라면 지금과 같은 문제는 없었을 것이다. 그 후 T/O제도는 T/O제도대로 유지되었고 물류의 이동범위는 규제완화 된 채 지금까지 관행이 되고 그 물량이 전국적으로 상당규모가 되게 되었던 것이다.

2017년이 되면 공정경쟁 촉진을 위해 면허신청 요건(창고기준, 전업요건 등)이 일부 완화된 바 있다. 신규업체의 진입을 쉽게 하고, 신청요건 중 일부 요건을 면허 신청 당시에는 갖추지 않아도 되도록 하여 사전 투자비용 부담을 낮추려는 시도였다. 2022년도에는 ‘주류 거래질서 확립을 위한 금품 제공 등의 금지’ 조항을 신설했다. 2024년에는 종합주류도매사업자가 비알코올 음료 또는 무알코올 음료를 유통할 수 있도록 전업의무 규제를 완화하는 등 제도보완을 했다.

<다음호 계속>