전통주 정책을 다시 진단하고 활성화대책을 함께 논의하자(上)

주류산업과 정책이야기 ⑧

전통주 정책을 다시 진단하고 활성화대책을 함께 논의하자(上)

조성기 경제학박사(아우르연구소)

전통주를 둘러싼 ‘문제의식’ 부터 다시 점검해 보자. 사실 전통주산업과 정책의 과제는 ‘그 정의가 무엇인가?’라는 기초부터 공감대가 제대로 형성되어 있지 않은 실정이다. 놀라운 일이다. 그래도 2010년 2월 4일, ‘전통주 등의 산업진흥에 관한 법률’이 제정되었다. 우리나라답다. 법제정이 먼저였다.

법 없이는 되는 일이 없고, 법 제정이 실천 보다 당국자들의 실적이 되기도 했기 때문이다. 주류진흥을 담당한 농식품부에서 2011년에 ‘전통주 등의 산업발전 기본계획’을 확정발표한 지도 6년여 시간이 지났다. 성급했다. 우리의 현실은 항상 그랬다. 그게 우리의 모습이니 그 조차 정책상 의미 있는 일이었다.

그 때 정부계획 상 목표로 한 전통주 시장 규모는 2015년 1조 2천억 원이었다. 알고 보면 어림없는 숫자다. 그래도 습관상 과다한 숫자를 목표로 내건다. 수출도 6억 달러, 1,000억 원 이상을 투융자 하겠다는 계획이었다.

그렇지만 결과로 집게 된 숫자는 2015년 전통주 출고 액이 409억 원 수준이다. 기준도 다르다. 그래서 축소된 측면도 있다. 탁주 출고액 4,700억 원을 모두 합쳐도 약 5,000억 원 규모가 된다. 숫자를 대충 보더라도 절반 이하의 성과다.

정부의 정책목표는 사실 무리하게 잡힌 것이라고 보고 말면 그만이다. 그런 일이 한두 번이 아니니까. 하지만 세상을 직접 만드는 것은 민간이다. 정부는 항상 뒤에 위치한 것이다. 이제부터 ‘무엇을 어떻게 해야 하는 것일까?’를 자문해야 한다. 그리고 답을 구해야 한다. 답답한 노릇이더라도 해야 한다. 과연 전통주 활성화는 가능한 것일까? 길을 찾기 위해 논의자료를 모아보자.

먼저 전체 주류시장의 구조를 보자. 시장구조는 산업의 효율성을 진단하는 중요한 지표다. 과연 주류산업과 전통주 산업은 효율적인가? 주류산업 전체의 구조를 보면 타 주종이 전통주 시장에 미치는 영향을 관찰할 수 있다. 전통주 만 보아서는 잘 안 보이는 맥락이 이해되기 시작할 것이다.

소주와 맥주, 탁주는 3개 업체가 주종전체의 81.7%, 거의 100%, 75%정도를 각각 차지할 정도로 집중된 구조다. 엄청난 시장집중 상황이다. 탁주는 지역연합체의 숫자가 개별업체가 아니라고 말 할 이들도 있을 것이다. 그렇지만 하나로 보아야 한다. 서울과 부산에는 탁주의 합동체가 있다. 예를 들어 50여개 업체로 구성된 수도권의 장수막걸리를 하나로 보자는 것이다. 브랜드가 통일되어 있으니까.

시장 과점은 왜 문제인가? 큰 업체들은 통항 혁신불감증에 걸려있기 때문이다. 그렇지 않은 경우도 있지만 보수적 소비경향을 가지는 음식료품의 경우 그 정도가 크다.

특히 희석식 소주, 라거맥주, 일반 막걸리 들이 그렇다. 그렇기 때문에 품질차이가 크지 않다. 소주와 맥주, 탁주는 대개 정형화된 주류로 연구개발 노력이 크지 않은 것이 특징이다. 탁주는 지역마다 차이가 조금 씩 있어 다양성을 보이지만 본질은 그다지 차이가 없다. 소비자 눈에 그렇다는 것이다. 라거맥주도 몇 가지 리뉴얼 제품들이 있지만 그 차이가 크지 않다. 전국에 산재한 희석식 소주도 마찬가지다. 각도의 희석식 소주를 실제 분별할 수 있는 사람은 많지 않다.

그렇게 때문에 제 3맥주사가 시장에 진입할 때 약간의 차별화된 맛으로도 시장진입과 분할이 용이했다. 경험적인 사실이다. 소주와 맥주는 특히 대형 장치 공장 설비, 오랜 기간 축적된 주조기술의 노하우 등이 있어 저가의 대량 생산능력을 가지고 있다. 시장력도 물론이다. 그러므로 특별한 사연을 갖지 않은 경우 시장진입이 쉽지 않다.

 
주류시장은 소주와 맥주의 출고 액이 전체의 85%에 육박한다. 주류시장은 대부분 소주와 맥주의 대량생산 체제 하에 편입되어 있다고 보면 맞다. 그 숫자는 그 이외의 주종은 시장진입이나 확대가 원천적으로 쉽지 않음을 시사한다.

전통주 제조업과 유통업은 중소기업체들로 구성되어 있다. 설비, 기술, 판매역량이 모두 왜소하다. 외관상 작고 변신능력도 빨라 혁신 잠재력을 보유하고 있다고 볼 수도 있다. 그러나 전통이라는 불변의 내실도 함께 가지고 있다. 실제 혁신이 쉽지 않다. 시장의 외벽이 워낙 강하다. 수요가 견인하지 않는 혁신은 실효성이 적다. 공급의 특성도 과거의 유지, 즉 ‘전통’인 바 혁신이 쉽지 않다. 혁신이 보수성으로 점철된 ‘전통주’의 특성일 수 있을까?

사실 주류산업 자체가 본질적으로 안정된 시장이다. 상품특성을 넘어 정부의 규제, 사회의 눈, 문화의 낮은 가변성 등으로 단단한 외피를 두르고 있다. 가장 큰 변화의 맥락은 경제적 측면에서 찾을 수 있을 것이다. 즉, 전통주 산업과 시장은 미래변화에 대응할 준비가 어렵다. 게다가 대적 상대는 워낙 크다. 작은 변신으로도 시장을 휘몰아치는 골리앗이다.

생산, 판매, 부가가치, 이윤, 고객선호도 등 모든 분야를 장악하고 있는 골리앗 앞에서 전통주 부문은 공동화(空洞化)될 수밖에 없는 실정이다. 전통주 시장의 다윗은 없다. 그래도 전문가들은 말한다. “신에게 아직 열두 척의 배가 남아있다.”고. 그 열두 척이 무엇일까. 어디에 있을까? 하나하나 점검해서 찾아낼 일이다.

그 어려운 전통주 산업과 시장 속에도 품질력이 뛰어나고 틈새시장을 나름 보유한 업체들이 있다. 그들은 벤치마킹 대상이다. 그 자리를 차지하는 데 투자한 시간, 자본, 노력, 마음을 어떻게 모두 헤아릴 수 있을 까? 그들과 같이 되기란 하늘의 별따기 일 것이다. 일반적으로는 거의 불가능한 일이라고 보아도 틀리지 않을 것이다. 시장구조와 과정을 관찰할 때 취득할 수 있는 시장생존의 기본역량을 갖출 수는 있다. 이론적으로는 그렇다. 하지만 자기시장을 가진 강소 전통주 업체의 존재가 실제 상황에서는 드물다.

정부의 노력을 비판하기는 쉽다. 그러나 過이외에 功도 인정해야 한다. 사실 정부가 지난 십여 년간 크나 큰 노력을 해왔다. 그 이전에도 그 노력이 있었지만 구체적으로 가시화된 것은 10년 이내의 일이다. 무엇이 정부의 공이고 무엇이 과인가를 분리해 내는 일이 필요하다. 그래야 잘 된 부분을 찾아낼 수 있다. 개선점을 분리해 내야 실패를 줄인 미래를 맞이할 수 있다.

2010년 이전의 전통주 정책은 주로 국세청이 주관했다. 농식품부가 전통주 진흥에 발 벗고 나선 때는 2010년 이후다. 농식품부는 ‘산업발전 기본계획’하에 국내 및 해외 수요확대, 국산농산물 사용량 증대, 명주개발 목표 개입, 진흥법제정, 시설지원, AT공사를 통한 지원, 품평회 개최 등 실로 많은 일을 추진했다. 영세업체 운영지원, 애로기술 컨설팅, 양조품종개발, 인력양성, 자격제도 도입, 홍보관, 전문판매점 운영, 사이버거래지원 등 셀 수 없이 많은 일을 했다. 하나하나 나열하면 수도 없는 그 일들을 했는데 왜 전통주 진흥은 되지 않았을까. 도대체 왜? 모두 그것이 알고 싶을 것이다. 10년 전과 다름없이 전체 대비 0.4%(2015)로 출고 액이 정체되고 있는 상황의 원인 말이다.

정부 정책사업의 평가 경험이 있는 경우에는 그 답이 무엇일지 대충 눈치 챘을 수 있다. 과거 정부개입 정책의 실효성이 떨어졌을 경우 개입의 실패인 것이다. 정부의 실패 중 하나가 개입방식의 실패다. 전통주 정책에서 정부의 개입방식은 이미 일정한 한계에 도달한 것이다. 시장이 움직이지 않으면 아무리 많은 노력을 해도 헛고생이 된다.

그때 그렇게 주장한 이들도 적지 않았다. 사실 그 전에도 그랬던 경험이 있었다. 전통주 시장은 정책개입을 통한 충격으로 그리 쉽게 움직일 수 있는 시장이 아니었던 것이다. 재차 문제를 경험했을 때, 그때는 빨리 역할전환을 시도할 때인 것이다. 변화관리 주도권을 정부에서 민간으로 이전해야 한다는 것이다.

민간의 현장에서는 작은 변화가 가능한 맥락을 짚어낼 수가 있다. 작지만 실효성이 있는 소위 넛지(Nudge) 정책이다. 정부는 제도를 만들고, 큰 물결을 일으키는 일을 한다. 예를 들어 100억의 재원을 동원해서 전시회를 열 수 있다. 그러나 참가한 소비자들은 보고 즐기고 갈 뿐 실제 구매로 인식, 태도, 행동변화를 일으키지 않았다. 민간업체는 100만원만으로도 자기 고객의 마음을 움직일 수도 있다. 정책재원의 다과가 아니라 ‘누가 무엇을 어떻게 하는가?’에 답을 찾을 수 있다. 우선 그 넛지 아이디어를 찾아야할 때가 된 것이다.

정부는 개입방식의 재고 이외에 ‘名分’상의 역할도 정비해야 할 것이다. ‘왜 한 정부 속에서 다른 방향의 정책을 펴고 있는가?’라는 질문에 아직도 답하지 않고 있다. 보건복지부는 절주정책을 통해 과다한 음주를 막자는 슬로건 하에 음주행위 제거방책을 동원한다. 그런데 농식품는 주류수요 확대를 위한 진흥의 기치를 내건다. 음주문제를 늘리자는 것이 된다. 물론 그 뜻을 알고 있지만 명분상 오류가 발생한다. 건강유해성과 진흥은 다른 길이다.

뿐만 아니다. 전통주 진흥정책 이외에 정부부처의 일은 다각적이다. 관련 정부부처 마다 각기 다른 임무를 가지고 주류문제 해결에 나서고 있다. 이 때 정부의 업계 직접지원책은 불협화음을 낳을 수 있다. 결국 민간에 맡기고 민간업체들이 적정 균형점을 찾아 도달 경로를 찾아야 하고 정부는 필요하다고 판단되는 방책을 지원하는 것이 더 바람직하다는 것이다.

과거 국세청과 농식품부는 전통주 진흥의 발목을 잡는 규제완화에 힘썼다. 그 결과 품질 다각화, 비용절감 등 성과가 있었다. 산업경쟁력 향상에 도움이 되었다는 것이다. 실시한 많은 정책들도 ‘제도적 틀’을 갖추고 ‘일시적 붐’을 조성하는데 기여했다. 그러나 근본적 대책은 되지 못했다. 제도가 시장을 움직이지 못한 것이다. 일상을 변화시키는 맥락을 제대로 찾지 못한 것이다.

주류관련 부처들의 역할을 정리해 보자. 이 또한 토의가 필요한 일이다. 품질, 안전, 건강, 환경관리 등에는 직접 개입해야 할 것이다. 식량 농업보호, 중소기업 지지, 지역발전 , 문화 보존과 전파 등 부문은 지원방식이 필요할 것이다. 물론 불필요한 규제는 지속 찾아 완화해야 경쟁력이 더 살아난다.

한 가지 더하면 시대정신이 고려대상이다. 정책에는 우선순위가 때문이다. 우선순위 선정의 지향점 중 하나가 시대의 문제다. 시대정신이 일자리, 협동정신, 중소기업이나 영세기업의 활성화 등에 있다면 관련 정책이 우선 추진되도록 고려해야 할 일이다.

정부 부문을 보면 그간 전통주나 주류산업 전반의 정책 방향성에 대해 토론도 공감대 형성도 부족했다. 주류정책 및 산업 연구를 하고 있는 정책가나 민간전문가가 몇이나 되는가. 크게 부족하다. 그 결과 ‘정책관’에 혼란이 있었고, ‘무엇을 어떻게 해야 하는가?’에 대한 길 찾기도 미흡했다. 대체로 정책과 산업 자체에 대한 관심과 대책이 미흡했다.

정부도 바뀌었고 새 기운이 있을 때 정부도 민간도 새롭게 나서 볼 일이다. 과거를 평가하고 현황을 진단하고, 새 길을 찾아야 한다는 것이다.

민간의 전통주 진흥역량은 어떠한가? 있다면 어디에 어떤 상황이고, 없다면 진흥을 위해 어찌 해야 하는가? 민간부문의 임무는 무엇인가?

사실 전통주의 품질개량이나 시장역량을 가진 업체는 소수다. 누구나 인정할 것이다. 대부분의 전통주 업체들이나 잠재 전통주 업체로 볼 수 있는 지역특산주 업체들은 영세업체가 많다. 주질과 위생안전관리 역량마저 크게 필요한 수준에 미달하고 있는 실정이다. 단기 진단을 해 보면 지금 보다 더 수요가 늘 것으로 예상하기 어렵다. 단기란 예를 들어 향후 10년을 의미한다. 경기정체가 예상되는 시점이다. 현재 형태의 소주나 맥주의 수요력이 적어도 유지될 것으로 예상되는 시점이기도 하다.

왜 그런가? 먼저 소주와 맥주는 가격이 싸다. 저성장의 길목에 서면 가격경쟁력이 매우 큰 장점이다. 해외 원재료를 사용해서 생산 유통하는 탁주를 제외한다면 그에 비해 가격경쟁력을 가지는 주류는 찾기 드물다. 소주 맥주에 대한 고객들의 만족도 또한 높은 편이다. 고객만족도는 소주와 맥주의 선험적 인지도, 사회적 보편성, 가격대비 가치 등을 종합적으로 관찰하여 결정된다. 그런 맥락에서 측정한 만족도가 수입주류에 버금가고 일반재화와도 비슷한 수준이다. 전통주의 고객만족도가 그들에 뒤쳐지고 있다는 것이다.

경험치로 볼 때 사전 인지도가 낮고 시장에 노출상황을 볼 때 매력도 계측결과도 높을 리 없다. 공급과 수요력이 모두 필요한 수준에 못 미치고 있는 것이다. 그러니 전통주 업체들에게 진흥역량이 있다고 판정하기는 어렵다. 오히려 대부분 그 반대에 투표할 것이다. 최근 일부 전통주 유통업체가 브랜드나 공용병 개발 등 새로운 형태의 노력 중이나 그 성공적 확장 여부도 관망이 필요하다. 워낙 전통주의 시장력 자체가 미약하기 때문이다.

물론 모든 시장을 주어지는 것이 아니라 만들어 갈 수 있다. 하지만 그 노고가 얼마나 커야 할 지 상상 조차 어렵다.

전통주에는 고품질의 증류주들도 제법 포진해 있다. 자동차의 BMW 등과 같이 고가의 소비가 가능한 마니아 군(群)에게 판매 가능한 고급 전통주는 소수다. 그 특정 소비군은 제한적이다. 또한 확장성도 미미하다. 전통주의 곡향은 말 그대로 전통의 향이다. 글로벌화 된 위스키 향과는 다른 상황이다. 고객 군에 대한 새로운 정보를 획득하고 그에 적합한 맞춤형 전통주를 개발하는 노력이 필요하다고 볼 수 있다.

문제는 그때 또 생긴다. 과거 방식을 고집하는 전통주 장인들에게 또 넘어야 할 벽이 생기는 것이다. 전통주 업계 내부와 외부 소비자들의 벽을 넘어선 후 시장이 필요로 하는 존립조건을 갖출 때 전통주 진흥이 시작될 수 있을 것이다. 잘 보이지 않는 쉽지 않은 길이다.

과연 바람직한 전통주 진흥방향, 전략, 과제 등은 무엇일까? 그 길을 어찌 찾을 수 있을 까? 우선 과거 전통주 정책을 종합적으로 재평가하는 일을 거쳐야 한다. 지금까지의 진단 결과로는 정부주도 진흥 패러다임에서 탈피해야 한다. 그래야 제 길을 찾을 수 있다.

문제는 그 구체적 방법의 강구다. 그 길에 정부와 시장의 동의도 필요한 일이다. 그 과정에 정부와 민간의 역할이 조정 될 것이다. 과거 10년간 정부가 앞장 서 뛰었다면 이제는 민간이 앞장 설 때다. 공론화 방식도 구체적 방식 중 하나가 될 것이다. 넛지 정책도 그 중 하나의 대책이 될 수 있다.

이미 민간의 장인들은 오래 전 부터 자신의 자리에서 뛰고 있다. 그들의 발자취는 전통주의 미래를 밝히는 길이었다. 정부도 많은 정책을 실험해 왔다. 상상력 검증을 거쳐 정책을 시도했었다. 그 정책추진 경험은 실효성이 적었지만 의미 있는 노력이었다. 이제 다시 중장기 비전, 목표를 단단히 재설정하고 체계적 기획 하에 재도전해야 할 때다.

낙후된 시장은 단기 진흥목표의 달성이 어렵다는 것을 이미 알려주고 있다. 시장상황의 단기 획기적 개선은 실현 불가능하다고 본다. 앞장 선 업체들과 뒤 따라 오는 업체들이 모두 자신에 맞는 적정 균형 목표지점을 찾아 한걸음 한걸음 걸어 나가면 될 것이다. 항상 하듯이. 그것이 허세도 거품도 없는 진짜 전략이 아닐까.

이제 시장을 다시 한 번 살펴보자. 모두 잘 알다시피 전통주의 국내 주류시장 비중이 매우 미미한 수준이다. 과연 과거처럼 전통주를 주도주 중 하나로 자리매김할 수 있을까? 불가능한 일은 아니다. 시장 상황을 보면 그 신념이 우선 필요하다. 시장지표가 오래전부터 제자리걸음일 뿐만 아니라 상승세를 탔던 탁주조차 2014년-2015년의 기간 중 30%나 감소했기 때문이다. 한 해 동안에 그렇게 감소하는 경우는 ‘통계수치가 틀린 것이 아닌가?’ 반문할 정도다.

탁주는 갑자기 상승했다가 갑자기 폭락했다. 마치 술이 아니라 주식과도 같은 급락 경험이다. 술은 증권과 속성이 완전히 다르다. 그럼에도 그런 변화를 한 이유는 무엇일까? 소주와 맥주에서 이탈해 진입했던 음주자들이 저가의 수입맥주로 갈아탔을 수도 있다. 다른 술을 찾다가 특별한 호감을 얻지 못하던 중 자신들에게 맞는 술을 찾았을 수 있다. 문제는 탁주가 소비자들의 선호에 부응하는 속성을 갖추지 못했다는 데 있을 것이다.

전통주 시장 현황 (단위: 백만 원, kl)

 2015년 전통주 시장은 과실주 49.3%, 탁주 19.8%, 약주 13.9% 등으로 나뉜다. 탁주가 전체 주류시장에서 차지하는 비중이 5.0%나 된다. 상당한 위상을 가진 술이다. 정의를 기준으로 본다면 그 4,700억 원의 출고액 중 81억 원 정도 만 전통주로 분류된다. 여기에 분류된다. 여기에 분류와 정의 문제가 있다. 과실주는 가장 많지만 189억 원 수준에 불과하다.