알코올 정책을 직접 시민들의 손으로 선택해 보자

주류산업과 정책이야기⑮

알코올 정책을 직접 시민들의 손으로 선택해 보자

조성기(아우르 연구소 대표/경제학박사)

알코올 정책의 선택에 대해 논의하기 전에 최근의 문제를 보자. 주의 환기를 위해서다. 특정 알코올 정책을 선택했을 때 어떤 일이 예상되는 지, 몇 가지 정책의 변화에 대해 살펴보자. 특히 세계보건기구나 일부 보건전문가들의 주장대로 통제정책을 선택한다면 어떤 변화가 있어야 할까? 정리해보자. 우리에게 무엇이 맞을 것인지? 지금 대로라도 이대로는 안 된다면 무엇을 어떻게 해야 하는지?

대학생이 성인보다 음주문제가 심각하다는 질병관리본부 자료다. 한 번에 10잔 이상 폭음을 하는 대학생의 비율은 38.4%였다. 고위험 음주율이 남학생 23.3%, 여학생 17.2%로 성인들 보다 높았다. 대학 내 주류 판매금지 조치를 해도 대학가에서는 음주를 위한 편법들이 난무한다. 아예 대학가 술집을 없애야 할까? 그 정책을 펴면 대중들의 반응은 어떨까? 알코올 정책 과제 중 하나다.

A대학에는 술을 대신 사다주는 주류 구매대행 주점도 생겨났다. B대학은 아예 학생회에서 구매한 술을 두 시간동안 학생들에게 공짜로 나눠줬다. 이를 금지해야 할까? 아니면, 인정하고 상한선을 두는 정책을 선택할까?

‘1가지 술로, 1차만 하고, 9시 전에 술자리를 끝내자’는 ‘119 절주 운동’이 있다. 하지만 직장의 술자리는 2가지 이상 술로, 2차 이상 가는 것이 기본이다. 많이 줄었지만, 무절제한 술 문화가 남아있다. 술 권하는 문화가 잦은 폭음과 만취의 주된 원인 중 하나다. 온라인 조사를 했다. 53.8%가 ‘필름이 끊기도록 폭음’을 했다는 것이었다. 폭음 빈도가 주 1회 이상인 경우가 17.5%였다.

보건복지부의 ‘국민건강영양조사(2016)’에서도 월 1회 이상 남성 7잔, 여성 5잔 이상 술을 마시는 월간 폭음률이 남성은 절반이상(53.5%)이고, 여성도 25.0%이었다. 전문가 집단은 과음 탓에 휴직을 불사하기도 한다. 알코올 중독자가 발생하며, 이직도 한다. 과음 중 성문제도 물론이다. 정치계도 마찬가지다. 국회관계자들의 ‘거의 매일 술자리다’는 증언이다. 영업직들은 더 하다. ‘회식 문화가 다시 예전으로 돌아갔다’는 의견도 많다.

건설업종은 더하다. 종사자들도 과음 회식에 길들여져 있다. 술을 안 마시면 직장에서 낙인찍힌 다고 생각한다. 직장음주를 금지해야 할까? 어렵다. 대책 마련이 힘이 든다면 어떤 정책이 대안일까?

알코올 정책은 크게 두 가지로 분류한다. 첫 번째가 금주모델(Abstinence)모델이다. 그에 근거해 술을 통제한다. 공급과 수요를 통제한다. 문제해결을 위해 술 자체를 마시지 않게 하는 것이 정책목표다. 주로 공급을 통제하고 수요를 감소시킨다. 유명한 금주법이 공급통제의 경우다.

또 하나는 술을 마시는 자체를 인정하는 것이다. 금주모델과 정반대다. 음주는 인정하지만 술로 인해 발생한 문제를 줄이자는 주장이다. 술 문제를 해결하고자 할 때 보다 효과적인 정책이 무엇일까? 아예 술을 못 마시게 하는 것일까? 술 문제를 전보다 줄이는 방식을 선택하는 것일까? 후자를 폐해감축모델(Harm Reduction Model)이라 한다.

두 모델 중 어느 하나를 선택해야 한다면 우리는 어떤 것을 선택하게 될까? 그리고 그 정책을 어떠한 과정을 거쳐 누가 결정해야 합리적일까? 고위 정책당국자들과 학자들이 결정해야 할까? 시민들이 직접 결정해야 할까? 술 문화는 생활습관이자 라이프스타일 자체다. 전문가들 손에만 맡길 수 없는 큰일이다. 선택 전에 다소 생소할 수 있는 폐해감축모델에 대해 설명을 덧붙일 필요가 있다. 충분히 이해해야 바른 선택이 될 것이기 때문이다.

폐해감축모델을 이해하기 위해 마약정책의 사례를 보자. 대표적 폐해감축 정책 프로그램이 주사바늘 교환정책이다. 마약 중독자들은 주사바늘을 함께 사용하기 때문에 간염이나 에이즈에 많이 감염 된다. 깨끗한 주사바늘을 공급하면 간염이나 에이즈가 줄어든다. 그렇지만 정부가 마약을 법으로 금지하므로 주사 바늘 공동사용도 동시에 금지된다. 그래서 몰래 오염된 주사기를 나눠 써서 감염이나 에이즈가 늘어난다. 활동가들은 정부가 금지모델을 사용해서 오히려 간염이나 에이즈를 늘리고 있다고 주장한다.

생각을 바꿔 마약과 투입 주사바늘 공급을 인정하여 깨끗한 주사기를 사용한다면 간염이나 에이즈가 줄일 수 있다. 폐해가 줄어드는 것이다. 그렇다고 정부가 마약을 인정하기는 어려운 일이다. 과연 정부의 정책 목표가 무엇일까? 마약 문제를 줄이자는 것 일까? 마약 자체를 없애자는 것일까? 마약문제를 줄이자니 마약을 합법화해야 하는 곤경에 빠진다.

정부가 금지하고 통제해서 마약문제가 없어진다면 금지모델이 옳다. 그렇지만 금지해도 마약이 계속 뒷거래 된다면, 차라리 인정하고 피해를 줄이기 위한 정책 프로그램을 선택하는 것이 현명하다. 그렇다고 마약을 인정해야 할까?

술에 대해서도 정책 논리는 같다. 술 자체를 없애도록 할 것인가? 술 마시는 것 자체는 인정하고 술 피해를 줄이는 정책이 선택해야 할까? 술 자체를 없앤 사례가 잘 알려진 금주법이다. 금주법의 기간은 길지 못했다. 오히려 부작용이 커서 다시 음주와 술 제조 판매를 인정했다. 물론 국지적으로 아직도 금주정책을 선택하고 있는 지역이 남아 있다.

보건당국이 정책을 주도할 경우 금주모델을 선호 하는 경향이 많다. 통제를 근간으로 하자는 것이다. 보건당국이 아닌 다른 부처가 정책을 주도할 경우도 술 마시는 것 자체를 인정할 것이다. 우리나라는 보건당국이 결정권을 쥐더라도 금주모델을 선정하기 쉽지 않을 것이다. 전통적으로 술 친화적 문화를 가졌기 때문이다.

결국 어떤 알코올 정책을 선택해야 할까? 쉽지 않은 일이다. 그래서 그에 대한 논의조차 없는지도 모른다. 금주모델의 정책은 조선조에 흉년이 들 때 일시적으로 선택한 경험은 있을 뿐이다. 폐해감축모델은 유럽이나 오세아니아 등 구대륙에서 많이 채택하는 정책이다. 통제정책을 알코올 정책의 근간으로 하는 대표적인 국가는 미국이다.

음주 자가 국민 다수이고, 국민의 행복권, 선택 주권 등에 대한 과제가 되므로 ‘통제인가? 자율적 선택인가?’에 대한 결정을 공론화 방식으로 결정하기로 했다고 상정해 보자. 음주문제의 경우 위로부터의 일방적 결정에 불복할 가능성이 크다. 아래로부터 공론 장에서 논의한 후 확정하는 방식이 보다 실효성이 높을 것이다.

공론화 과정을 거쳐 알코올 통제정책이 선택되었다고 상정하자. 그 때 과연 어떤 변화가 일어나게 될까? 우리가 아직 겪어 보지 않은 상황이므로 시뮬레이션을 해 볼 필요가 있다.

통제정책은 통상 알코올 접근성을 통제하는 것으로 시작한다. 공급을 막아 소비를 줄이는 정책이다. 통제정책이 선택되면 주류 제조와 판매 면허 취득이 지금보다 더 어려워질 것이다. 기존 면허 권자에 대한 기득권 시비가 발생할 것이다. 제조와 판매면허의 장벽을 높이기 위해 자격조건을 보다 강하게 바꿀 것이다. 아무나 시장에 참여할 수 없도록 하고, 자격기준이 강화된다.

또한 판매 시간과 판매 장소를 규제하게 될 것이다. 현재에는 24시간 음주판매 소비가 가능한 상황이다. 늦은 밤에 문을 연 술집이 줄어들 것이다. 술 소비 시간도 준다. 장소규제도 커질 것이다. 술집의 수가 제한될 것이다.

주류 수요를 통제하는 정책수단도 동시에 사용될 것이다. 음주자가 덜 마시도록 교육하고 홍보하는 위협성 캠페인과 정보 제공이 증가할 것이다. 담배처럼 술병에 술로 인한 각종 암의 폐해정보를 선명하게 표시할 것이다.

주세를 지금보다 더 높여 수요를 억제시키자는 합의가 이루어질 것이다. 이 때 주세 제도는 기재부가 처리하고 국세청은 과거와 달리 단순 국세 서비스 기관으로 변화할 것이다. 정부 기능도 바뀔 수밖에 없는 일이다. 주세 중 전부 또는 일부가 지방세로 바뀔 가능성도 크다. 종가세 체계도 종량세 체계로 바뀔 것이다. 보건당국의 숙원사업이 이루어지는 것이다.

알코올 도수가 높은 술, 위스키, 소주 등 증류주 세율이 높아지고, 맥주 요율은 낮아질 것이다. 주세 규모 보다 건강 기준에 초점이 맞춰지기 때문이다. 세율 조정의 잣대가 단순화 되는 것이다. 억제 정책이 일반화되면 모든 상황이 크게 바뀔 수밖에 없다.

그 같은 통제수단이외에 폐해 감축 정책도 함께 추진 될 것이다. 술병에 알코올 함량 정보를 기재하여 과음여부를 인지하게 하는 일, 적정음주 실천 권장, 사업장 내 음주 관련 규정 도입, 각종 교육, 직장인 지원 프로그램(EAP) 권장, 공공장소나 수영장 음주 억제, 음주운전 테스트 강도나 빈도 증대, 대리운전자 제도 홍보 등도 정책수단에 포함될 것이다.

정부는 기본적으로 술을 마시지 못하도록 하는 입장에 서는 것이다. 음주문제에 대한 교육, 문제 음주자 조기 발견 노력, 치료 시설도 추가될 것이다.

주류 통제를 보다 효과적으로 하기 위해 지역정부에서 주류 문제 개선 조직을 설치할 것이다. 보다 효과적으로 통제하기 위한 일이다. 지역정부는 음주관련 조례를 지역 상황에 맞도록 상세하게 제정할 것이다. 통제정책을 근간으로 할 때에는 과거 국세청의 수준이나 지침에 따를 때와는 상황이 판이하게 달라지는 것이다.

중앙정부에서 통제정책을 천명한 이상 지역정부도 통제정책을 기본으로 하게 될 것이다. 통제의 기준은 중앙에서 제시하지만 지역에 적합한 상세 폐해 감축 정책을 지역에서 정하는 것이다. 교통사고가 많은 지역에서는 한잔이라도 마시면 운전을 못하게 할 것이다. 혈중알코올 농도 규제 기준이 각 지역마다 달라지는 것이다.

급성 알코올 중독이나 질병 발생이 많은 지역은 응급 및 의료서비스 팀을 보강할 것이다. 주취 폭력이 많은 지역의 경찰은 대응방식을 바꿀 것이다. 강력 대응이 예상된다. 청소년 음주문제도 마찬가지다. 예를 들어 학교에서 1㎞까지 술집 신규허가를 불허할 것이다. 이상적 예상일 수 있다. 정도 차이는 있을 수 있지만 모두 충분히 가능한 일들이다.

식당 종사자들에게 주취자 관련 교육도 실시될 것이다. 술 취한 손님에게는 술을 팔지 않는다는 세부 지침을 교육시킬 것이다. 주취자가 술을 더 달라고 떼를 쓰면 경찰을 부를 수도 있다. 소매도 크게 바뀔 것이다. 주류 판매 전문점 제도가 도입되는 것이다. 구멍가게의 민생 보다 술 판매로 인한 폐해가 더 중시되기 때문이다.

농식품부의 전통주 정책도 전통주 ‘진흥’이라는 문구가 법에서 빠질 것이다. 통제정책을 펴면 주류는 진흥의 대상이 아니기 때문이다. 문화나 품질관리는 몰라도 판매량을 늘리는 정책목표는 배제될 것이다. 유통세도 추가로 부과될 것이다. 술을 덜 마시도록 접근 자체를 막게 되는 것이다.

공원, 해수욕장, 길거리, 대학 내 음주도 모두 통제 될 것이다. 일요일 주류 판매 금지, TV에서 주류광고 전면금지 등으로 발전 될 수 있다. 교육부가 교육예산을 늘려 각 급 학교에서 교육을 강화할 것이다. 청소년에게 술을 판 업소는 영업정지 및 면허취소 등 강력 제재가 발생할 것이다.

일단 가능한 내용만 정리해 본 것이다. 통제정책을 선택할 때 이 모든 것이 동시에 변할까? 알 수 없다. 그렇지는 않을 것이다. 하지만 그 이상일 수도 있다. 환경변화에 따라 내용이 추가되거나 줄어들 수 있다. 시간이 가면서 그 모든 것이 바뀌는 것이다. 주류업계도 지금 보다는 정부 정책에 발맞추어 많은 노력을 해야 할 것이다. 그렇지 않을 경우 ‘나쁜’ 기업으로 낙인찍히게 되고 규제가 강화될 뿐만 아니라 판매 감소를 경험할 수도 있다.

생각해 보라. 통제정책의 선택은 사회, 교육, 문화, 조세, 법 제도적 환경 모두가 완전히 변하게 되는 것을 의미하지 않을까? 과거 시민들은 통제정책을 선택할 것인가?

두 번째 선택인 피해 최소화 정책의 경우 통제적 규제수단이 전혀 없는 것이 아니다. 음주 자체를 인정하기 때문에 기본 골격이 다르고, 통제도 유연하게 수준에서 이루어질 수 있다는 것이다. 최근 유럽의 우파가 식당에서 흡연을 하도록 법을 바꾸는 노력을 하는 것이 그 한 예다. 전통주를 더 팔도록 노력하자는 정책도 사회적 필요성이 인정될 경우 가능하다.

통제정책이 기본방향이 될 경우에 불가능한 일이 가능해 질 수 있다는 것이다. 사안 별로 지역별로 별도 내용의 규제나 자유화가 가능하게 되는 것이다.

피해 최소화 정책이 인권에 초점을 두는 정책이라는 특징을 빠뜨릴 수 없겠다. 시민 대다수가 술을 마시고 있고, 여성 음주자가 늘어나는 상황이므로 강력한 통제정책은 그들의 기초 욕망 자체를 거부하는 조치가 성사될 수도 있다. 과연 자유가 어디까지 주어지고 얼마만큼 억압할 것인가? 그런 인권과 민주주의적 정책결정이라는 의미가 알코올 정책논리 속에 숨겨져 있다.

폐해감축 모델을 선택하는 경우도 더 자세히 설명할 필요가 있다. 그렇지만 외관상은 현재 정책과 큰 차이가 없을 수 있다. 큰 차이는 그 정책방향을 천명하고 일관성을 가진 정책 디자인이 이루어진다는 것이다. 이에 대해서는 추후에 더 자세히 설명할 필요가 있다.

재론하자면 현재의 정부 정책은 정책관 자체에 대한 논의가 없었다. 그렇기 때문에 정책의 대상, 내용, 규제의 방향과 범위 등의 결정기준이 명확치 않았었다. 알코올 정책의 방향이 우선 정립된다는 것은 정책의 설계기준이 설정되는 것이다. 정책의 체계가 잡히고, 개별 정책의 작성 근거가 확보되는 것이다. 그 효과로 가장 중요한 것은 정책을 시민들이 잘 따르게 된다는 것이다.

정책이 변할 때 일정 기준에 의거하여 누구나 이해할 수 있는 과정을 거치고 작성되는 것이다. 과거에는 정권이 바뀜에 따라 정책방향이 달라지는 경우도 발생하였고, 선거 시기처럼 수많은 음주자 들에게 표를 구할 경우 그에 적합한 방향으로 정책이 바뀌는 수도 있었다. 정책 당국자들은 잘 아는 사실들이다. 그런 비합리적 상황을 극복하게 되고 선진화 된다는 것이다.

과연 우리에 알 맞는 알코올 정책이란 어떤 것일까? 규제 일변도의 통제정책보다는 음주자체를 인정하고 피해를 줄이는 방향이 옳다는 폐해감축(Harm Reduction)모델이 현실적 이라는 의견이 많다. 하지만 그 모델의 단점은 필요한 규제도 두루뭉술 배제 될 수 있다는 단점이 있을 수 있다. 통제정책은 행정적으로 편리하지만 문화적으로 채택되는데 한계가 보인다.

음주문제가 여전하지만 다양한 활동주체들이 최근 음주문화를 크게 변화시키고 있다. 최근 10년간은 순 알코올을 기준으로 한 알코올 소비량이 줄어든 현상도 나타났다. 19세 이상 성인 연간 음주율, 고 위험 음주율도 줄어든 것이다. 그것도 체계적으로 줄었다. 월간폭음율과 청소년 음주문제도 개선되고 있다.

자, 이제 시민들에게 공을 넘겨야 할 때가 아닐까? 시대적 흐름도 그러하다. 해로운 음주상태를 줄이기 위해 음주대상, 방식, 상태, 시기, 장소, 인식, 행동 등을 대상으로 표적 예방활동을 하고, 안전한 음주환경 조성하기 것이 우선적일까? 강력한 규제를 선택하고, 필요한 보완조치를 하는 것이 옳을까? 그 선택을 해야 할 때다. 그리고 그 선택에 맞춰 주류관련 제반 정책을 재설계해야 하는 것이다.

지금처럼 별다른 논의 없이 정책이 고위당국의 책상에서 결정되는 일도, 기준 없이 흔들리는 일도, 부처별로 다른 방향의 정책목표를 설정하는 일도 이제 없어야 하지 않겠는가.