2023년, 바람직한 한국 주류정책의 방향 ③

 

趙聖基(아우르연구소 대표, 경제학박사)

(Surnggie Cho, PhD. of Economics. MPH.)

▴원주한살림, 이사장▴살림농산, 대표이사▴아우르연구소, 대표연구원▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장▴한국할랄산업연구원, 공동원장

 

 

오랜 기간 전문가들이 정책이야기를 줄곧 해 왔지만 정부의 주류정책은 그 골격이 잘 바뀌지 않았다. 그러니 정책적 논의를 거듭 반복하는 일 자체가 부담스러운 일이다.

그렇지만 “꾸준히 소통을 하다 보면 언젠가는 틀이 잡힐 수도 있지 않겠는가?”하는 의견도 가능하다. 사실상 이상적 정책의 골격이란 있기 어렵다. 상황과 시대에 맞춰 조금씩 합의해 가며 개선해 보자는 상대주의적 정책관이 오히려 합리적일 수 있다.

최근 20년의 정책과정을 보면 주류정책의 초점은 대체로 유사했다. 특히 2010년 ‘다른 산업과 같은 하나의 주류산업론(one industry)’이 제기된 이후 대체로 그랬다. ‘일자리 만들기’와 ‘소비자 후생증진’이라는 주류경제학 교과서의 대세인 주장이 주류정책의 사령탑에서 전달 전파되고 있었다. 주류산업이 다른 산업과 그다지 다른 ‘산업’이 전혀 아니라는 입장이었던 것이다. 부정하기 어려운 사실이다.

주류산업은 다른 산업과 다르고, 주류는 다른 물품과 전혀 다르다.

 

다른 가치를 담은 정책들은 실제 자유시장, 경쟁, 규제완화와 기술의 신을 추종한다. 당장에 필요한 부가가치가 건강, 환경, 사회 등 다른 가치보다 중요하다는 입장이다. 누구에게나 필요한 가치여서 다른 가치가 우위라고 주장하기 힘들다. 결국 정통 주류경제학의 이상주의적 추진이 주류정책의 가장 최상위에 위치하게 되었다. 그리고 그 정책기조는 현재 진행형이다.

기술의 신이 주류정책에서 힘을 발휘하는 사례를 볼 필요가 있다. 규제샌드박스의 경우다. 기술적 혁신을 핵심으로 산업부가 ‘규제샌드박스’ 정책을 추진할 때 건강중심의 이의제기는 작은 목소리 중 하나일 뿐이었다. 거역할 힘이 없었다. 주류정책을 경제정책으로 취급하는 기조는 사실상 현실의 주류이기 때문이다.

 

주류정책의 타당성은 사실상 그 기준이 무엇일까? 사실상 ‘절대적 선’은 없다. 그래서 주류경제학적 정책목표가 일방적으로 틀렸다고 하기는 어렵다. 하지만 따져볼 일은 따져 봐야 ‘과학적’이다. 산업부가 혁신과 생산성 향상을 위해 추진하는 규제샌드박스의 개념과 도입배경을 살펴보자. 규제샌드박스(Regulatory Sandbox)란 아이들이 자유롭게 뛰어 노는 모래놀이터처럼 신기술, 신산업 분야에서 새로운 제품, 서비스를 내놓을 때 일정기간 동안 또는 일정지역 내에서 기존의 규제를 면제 또는 유예 시켜주는 제도이다. 문제는 “술을 마시는 분야가 아이들이 자유스럽게 뛰어 노는 놀이터와 동일하게 다루어도 되는 가?”에 대한 사회적 합의 문제이다. “당신은 어느 입장에 동의합니까?”라는 질문이 우리 각자에게 다가온다. “무엇이라 답할 것인가?”

 

정부의 정책결정이 ‘과학적이지 않다’고 하는 이유는 소수의 정책당국자들과 전문가들이 합의한 것이지 국민적 합의를 한 바 없었기 때문이다. 소수가 주창하는 정책이 채택된 것이 반드시 ‘오류가 있는 정책’이라는 것은 아니다. “왜 소수가 주장한 주류정책이 타당한 것인가?”에 대한 답변이 명확해야 한다는 것이다. 사실 그 답변이 명확치 않다.

 

규제샌드박스 제도는 명확히 핀테크 산업을 육성하기 위한 것이었다. 주류산업이 핀

테크산업인가? 아니다. 거기에 논의의 핵심이 있다. 규제샌드박스정책은 7년 전, 2016년 영국에서 처음 도입한 정책이다. 4차 산업혁명에 따른 기술혁신으로 인해 신기술을 규제제약 없이 실증하고 사업화할 수 있는 기업환경을 조성하는 것이 중요하고, 기존의 제도와 규제개혁조치로는 신속한 대응이 곤란하여 도입한 정책이었다. 막상 영국에서 사회적으로 위험한 물질, 술 관련 기술에 대해 규제샌드박스제도를 다루었다는 정보는 접한 적은 없다.

 

주류산업은 우리나라에서 주세, 안전, 건강, 거래질서 등의 다각적 문제가 발생하는 산업이라는 내용으로 동의한 ‘규제산업’이다. 그런데 “핀테크 산업을 주로 대상으로 하는 규제특례를 규제산업에 까지 확대 적용할 필요가 있었을까?”라는 질문이다. 당신의 답은 무엇인가? 규제특례통한 신사업 창출을 위해 ‘한국형 규제샌드박스’ 제도를 도입하고 규제혁신을 위해 규제 신속 확인, 임시허가 등의 내용을 ‘주류자판기’에 적용한 것은 무리가 아니었을까? 일반음식점 내 자동판매기를 통한 무인 주류판매가 허용되자 업체 3곳이 규제샌드박스 승인을 받았다. “술은 구매가 불편해야 한다.”는 의견에 동조하지 않는 정책당국자가 그리 결정한 셈이다.

 

술 접근성이 매우 용이한 우리사회에서는 “가급적 주류관련 규제는 강화하는 것이 정답이 아닐까?”.

다시 묻는다. 당신의 의견은 무엇인가? 예를 들어 청년 음주자가 ‘경제적 여유가 있는데도 마시고 싶은 술을 마시지 못했다’는 말은 들어본 적이 있는가? AI 주류자판기의 신분검증기능을 기술적으로 강화하고 청소년 접근문제가 줄었다고 해서, 기술적 혁신이 있었다고 해서 과연 ‘주류판매의 용이성’을 높여 경기를 부양하겠다는 사고는 이해하기 어렵다. 꼭 그렇게 까지 해서 경기를 부양시켜야 했을까? 주류 자판기 규제특례허용은 국민건강에 미치는 영향, 청소년접근성 등을 고려해 신중하게 접근해야 했다. 그렇게 생각하는 정책당국자들도 사실 많다.

 

술 소비를 늘리고 청소년 음주, 치안 위험 등 사회적 비용이 예상되는 혁신은 ‘합의대상이 되는 혁신’은 아닐 것이다. 사실 ‘국세청’ 마저 “주류의 소비를 장려하는 것이 아니라 ‘자판기’라는 보편화된 판매방식을 허용하는 것”이라고 했으니 “과거 1990년대 주세정책을 국민건강정책으로 중점을 바꾸어 가야 한다”고 외치고, 주장하던 품격 있던 정책당국의 면모를 잊은 듯 했다. 기획재정부, 산업부, 대한상공회의소 등은 정황상 그럴 수 있다. 경제성장을 최우선 가치로 생각하고 국부의 제고를 목표로 열렬히 뛰는 곳이었으니 말이다. 더욱이 이제 중요한 일은 “샌드박스가 낡은 법과 제도에 갇힌 사업자라면 누구나 이용할 수 있는 기회의 문이 되고 있다”는 사고에 “제한해야 할 부문이 있다.”는 정책적 검토가 필요하다는 것을 재인식 하자는 것이다.

“주류정책은 다른 산업정책과는 분명히 달라야 한다!”는 사실에 동의를 구하고자 긴 설명이 필요했다.

 

주류정책관과 정책지침을 명확하게 작성해서 전체 정부부처가 합의하고 공유해야 한다.

 

실제로 기획재정부의 정책논의 자리에서도 사업의 편리성, 성장 등의 목표가 논의되기 시작하면 중소기업의 보호, 국민건강의 우선, 환경문제의 중요성 등이 아무래도 뒷전이 되었던 것이다. “그럴 수밖에 없는 자리였다.”고 인정해야 할 것이다. 먹고 사는 일이나 공정, 정의는 생각에 따라 편차가 있는 잣대이기 때문이기도 했다.

일단 정책과제가 “주류문제일 때는 달라야 한다.”는 합의는 전부처청에 전달되어야 할 일이다. 왜냐? 전통적으로 음주 친화적 사회관계 환경을 접해 온 우리사회는 술 문제에 대해 너무 관대하고, 술 정책에 대한 이해가 대체로 비과학적일 가능성이 누구나 크기 때문이다. 보건정책을 담당하는 보건복지부 당국자들이라고 해서 현실에서 술 문제에 노출되지 않을 수 없을 것이다. 어릴 적부터 음복하는 문화를 접해 온 탓이 그 이유 중 하나다. 술에 아주 밀착적 삶을 살아온 우리의 환경 때문이라는 것이다. 그 사회적 태도가 정책의 논의자리에서 구체적 정책지침이 합의되고 명시되지 않는 이상 과학적 합리적 정책결정이 가능할 것인가? 과학적이고 합리적 의사결정이 쉽지 않은 이유다.

 

그래서 주류정책 전문가들은 “주류정책은 달라야 하며, 일단 음주건강을 중심에 두고, 원칙을 벗어나야 할 문제가 발견될 때나 필요한 정책적 환경이 발생했을 때 변칙을 해야 한다.”는 주장을 줄곧 해 왔다. 정책통제기관도 경제부처가 돼서는 안 된다는 것이었다. 주류정책은 원료정책, 생산정책, 유통정책, 병재사용정책, 음주문제 예방치료재활 정책 등 그 대상이 다양하다. 정책별 가중치는 있지만 일반적으로 주류정책은 주세정책이나 규제정책 등 일뿐 이라는 생각은 단순한 일이다.

 

그 다양한 정책 중 국민건강정책에 초점을 두고 필요한 시대별 상황별 정책적 변용을 협의하는 것이 필수적인 정책기획, 논의, 생성, 결정과정이 되어야 한다. 초점을 분명히 하고 다각적인 논의가 필요한 것이 바로 “주류정책”이라는 것이다. 음주자도 많고, 국민의 생활, 정서, 감정, 삶의 과정에 매우 밀착적 영향을 미치는 물질이기 때문에 더 그러하다.

특수 상황이 오면 정책의 변용이 필요하고 우선순위가 또 달리 논의가 되어야하는 것은 정책론 상 맞는 일일 것이다. 예를 들어 2000년 감염병과 기후위기의 시대가 오고 비대면 사회가 전국적으로 일반화 되었을 때 주류유통과 소비환경이 급격히 악화되는 현실을 접하게 되었다. 도매업체와 자영업자 등 유통분야가 직격탄을 급격히 맞게 된 것이다. 이때 필요한 주류정책은 민생, 사회, 환경 등의 급박한 과제 들이 등장했고, 그에 맞는, 그 문제들을 우선적으로 해결하는 정책들을 추진해야 했던 경험도 있다.

한시적 규제완화나 지원정책이 필요했다는 것이다. 또한 무역 물동량이 줄고, 거래장벽이 높아지는 전쟁 상황이 발생하자 원료조달, 에너지 비용 상승 나아가서는 식량위기가 발생하거나 반복될 가능성이 커졌다. 이때 과거 평화유통기의 원료정책을 그대로 가져갈 수는 없는 일이다. 단기적으로는 원료이동이 가능하도록 지원을 해야 했고, 중장기적으로는 식량국내조달이 가능하도록 조세정책이나 규제정책의 변용을 구사해야 했다.

위기가 오면 정책적 변용이 필요해지지만 항상 “주류정책의 기본은 어디에 두어야 하고 그 변용이 가능한 부분이 어느 부문인가?”에 대한 정책관, 정책지침 등은 분명히 합의되고 마련되어 있어야 한다는 것이다.

 

정부에 주류정책이 없다

 

하지만 불행히도 우리 정책당국자들이 그러한 전략방향이나 우선순위, 통제네트워크와 통제기구의 구성 등에 대해 그다지 신경을 쓰지 않았다. 주류정책이 뒷전이었던 것이다.

그래서 “우리 정부에는 주류정책이 없다.”는 말이 실제로 가능해진다. 정부 전체의 정책적 과제를 모두 정돈하고 기획 평가하는 기획재정부가 모든 일을 다 잘 할 수 없을 때 중요한 정책의 한 가지인 주류정책을 차라리 산하청으로 넘겨서 ‘정책전문성’을 기르고 노하우를 축적하고 제대로 추진하도록 해야 한다는 주장이 타당해진다. 사실 과거에 그랬던 경험도 있다. 주세액이 3.5조원은 적은 금액이 아니다. 하지만 내국세 전체로 볼 때는 과거에 비해 너무 중요성이 줄었다.

 

그렇다고 해서 주류의 국민적 영향력이 줄어든 것은 절대 아니다. 술은 국민의 삶 전체에 영향을 미친다. 관혼상제의 필수품이 되었고, 사회관계와 아주 밀착적인 관계가 있는 물질이다. 사학 연구자들은 세종대왕의 명민함도 중요했지만 적정음주를 하는 능력이 외교적으로 왕에게 필요한 덕목이기 때문에 선택되었다는 문헌연구결과를 보여준다. 제왕의 선택이유가 음주관리 역량이라는 증거다. 과거 정부에서도 주류부담금에 대한 의사결정을 하는 시기가 국민투표시기에는 정권 차원에서 주류부담금을 걷는 것을 두려워했다. 금액의 다과 문제가 아니라 국민정서에 술이 미치는 영향력이 컸다는 것을 입증하는 사실이다. 주세액의 내국세 비중문제가 아니라는 것이다. 그런 주류정책은 정권차원에서나 정부의 행정관리차원에서 매우 중요하다.

 

그런데도 주세액이 과거 내국세 20%정도의 시대가 1%내외의 시대로 변하면서 중요성이 줄었다는 현실을 직시하자는 주장이 많다. 현실을 몰라서 하는 주장이다. 즉 술은 국세규모에 비해 사회경제적 영향력이 매우 큰 물질이다. 그래서 정책적 관리가 매우 필요하고 중요하다는 것이다. 컨트롤타워 문제도 그래서 제시된다. 그 의견은 주류정책의 전문성관리가 정부 내에서 매우 중요하다는 것을 분명히 한다. 그렇기 때문에 주류는 특정기구에서 관리를 하는 것이 중요하게 된다. 물론 국가별로 국가행정 정책적 상황이 다르고 그에 따라 담당부처가 다르다는 것을 살펴볼 필요가 있다.

 

미국정부는 주류정책관리를 ATF(The Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives)가 관장한다. 스웨덴 국세청에 물으니 국가보건관리위원회가 관장한다고 하였다. 일본은 국세청이 관장한다. 국가별로 각각 다른 것은 행정당국 간 역할과 국가적 영향력, 정책적 문제를 줄이는 데 대한 효과성 등이 다르기 때문이다. “과연 우리나라는 부처청 중 어디에서 관장해야 옳을까?”

 

실제로 일을 효과적으로 할 수 있는 기구에 맡겨야 맞다.

 

기획재정부의 ‘기후에너지 세제과’가 당당하고 있는 주류정책은 사실상 기후, 에너지, 세제 등의 연관성을 고려해서 결정한 정책업무분장이었다고 보기 어렵다. 그렇지만 2000년 이후의 정책관경을 볼 때는 매우 시의적절한 배정이었던 것으로 보인다. 기후위기와 에너지 문제에 세제가 대응하도록 의사결정을 한 것으로 보이기 때문이다. 문제는 위치는 합당했는데 실제 정책목표는 달리 결정되었다는 사실도 인지해야 한다.

정부의 정책적 기조가 부가가치 창출, 성장, 국민의 선호와 편리성 제고, 일자리, 이를 위한 규제완화, 기업하기 좋은 상황조성 등이 될 때 주류정책과 그 목표들이 함께 하기란 참 쉽지 않은 일이다. 그 경우 주류의 소비 증대나 생산, 생산력 증대를 통해 발생할 수 있는 문제가 너무나 많고 크기 때문이다.

 

스웨덴 정부가 ‘보건관련위원회’에 주류정책을 맡긴 이유는 무엇일까? 스웨덴 정부가 가진 통역 량과 관료주의의 운영방식으로 인한 것이라 보아야 할 것이다. 인터뷰를 할 때 그들른 “보건당국이 맡더라도 건강, 환경, 사회, 경제 등의 관련과제를 함께 처리할 수 있는 정부의 소통과 경영방식으로 별문제 없다”고 답변한 기억이 난다.

미국정부는 술, 담배, 총기, 폭발물 등의 문제들을 한군데서 다루도록 결정을 했다. 술이 사회경제적 영향력, 그 중 폭력과의 관련성을 중시했기 때문인 것이라 했다. 더욱이 주별로 별도의 면허와 사회 경제적 문제관리가 달리 이뤄지고 있고, 주정부의 알코올통제기구에서 주류정책을 별도로 관장하기 때문에 연방정부차원에서는국가적 중요한 과제와의 상호관련성에 초점을 두자는 판단을 했고 ATF에 임무를 맡긴 것이다.

 

일본은 대장성이 국세청에 정책 업무를 위임한 상황이다. 대장성에 문의를 했을 때 일본 국세청이 ‘청소년음주위원회’를 두고 후생성과 문부성 등의 관리들이 국세청에 모여 문제를 해결하는데 합의를 하는 방식을 취한다고 했다. 게다가 일본은 관료주의의 벽을 헐고자 각부처청 간의 필요 연관 정책업무를 해결하기 위해 파견관제도를 두고 있다고도 했다. 각 부처의 이해관계가 엇갈릴 경우에 파견관들이 다른 부처청의 입장을 충분히 연구해서 소통하고 문제해결을 위해 앞장서도록 한 것이다. 후생성과 국세청, 대장성간의 입장차이가 나오지 않도록 정책과제 문제해결 위주의 정책결정을 할 수 있도록 소통기제를 갖추었다는 것이다. 또한 국주의 수출과 같은 특별한 정책적 공조가 필요한 경우에 외교부의 조력이 필요할 때 대장성이 나서서 국세청이 추진하는 주류정책에 다양한 부처들이 협조하도록 함께 노력했다는 것이었다. 전 세계의 일본대사관에서 일본의 국주인 사케와 전통소주를 만찬주로 사용할 수 있도록 외교부와 공동의 노력을 할 수 있도록 조정한 것이다.

 

우리나라도 그런 정책적 효과를 낼 수 있도록 실제 행정적 영향력이 있고, 전문성을 갖춘 부처청에서 주류정책을 추진할 수 있도록 하는 것이 필요할 것이다. 보다 더 광역적 과제가 제시될 경우에 기재부가 나서면 될 일이다. 그 경우 우리나라는 과거 주류정책을 총괄 관리해 온 국세청이 답일 수 있다. 물론 결정은 면밀히 상황과 조건을 검토하고 주무부처와 관련 행정기구들이 합의해서 결정할 일이다.

 

우리나라는 정책당국마다 방향성이 다른 정책적 전술을 구사하는 상황에 처해있다고 보아야 할 것이다. 정부 간 소통과 정책우선성에 대한 토의가 그다지 명확하지 않았다. 청소년 음주문제가 중요하다는 합의가 있었다면 기술혁신의 시대라고 해도 규제샌드박스정책으로 주류자판기가 허용되기 어려웠을 것이다. 기술적 검토만이 아니라 근본적 청소년들의 위험을 정책결정의 자리에서 논의했어야 했다는 것이다. 산업부가 틀렸다는 것이 아니라 주류정책의 원칙에 대한 합의가 기존에 없었다는 것이다. 도매업계가 불공정거래상황이 문제라는 인식, 유통거래질서를 어지럽히는 쇼케이스, 대여금, 리베이트, 선물공여 문제 등에 대한 원칙을 정하고 민생 등이 문제되는 특정 상황에서나 변칙을 허용해야 한다는 거래원칙이 명확했다면 기업하기 좋은 상황, 거래의 편리성을 이유로 쉽게 규제를 푸는 일은 없었을 것이다. 자유시장경쟁의 정책적 진행이 틀렸다는 것이 아니라 주류정책적 규제에 대한 근본지침에 대한 합의를 한 적이 없었다는 지적이다.

그래서 주류정책은 있어야 하고, 일을 잘 할 수 있는 기구에게 그 정책적 통제를 맡겨야 한다는 것이다.