다시 점검해 보는 주류정책의 향후 과제②

조성기(아우르연구소 소장/경제학 박사)

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

▴원주한살림, 이사장 ▴살림농산, 대표이사 ▴생명농업, 이사 ▴아우르연구소, 대표연구원

▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장 ▴한국할랄산업연구원, 이사

주류정책은 국민 건강과 지역 민생과도 직결되는 과업이다.

국세청의 전통주 정책이 식량위기 대책의 아이디어만으로 끝나 보이지 않는다. 그렇지만 대안정책들은 규제산업에 대한 사회적 역할과 관련된 정부당국과 국민들의 합의, 의지에 달려있다고 본다. 최근 세부 정책과제로 주세 역차별 개선과 세무규제 제도 정비와 수출지원 등의 대책을 수립하는 모습에서 새로운 정책아이디어가 보일 수 있다. 그런데 향후 과제는 과연 그 계기들을 어떻게 활용하는 가이다. 단순히 자유주의적 시각만의 대책으로 그치는 것이 상책은 아니라는 의미다.

과거 1995년 경 맥주 주세율 인하를 150%에서 130%로 결정하면서 국세청이 국민건강에 대한 주류산업의 기여 역할에 관심을 가졌었다. 소주와 맥주산업은 면허 허가권을 국가가 보유하므로 시장 경쟁력을 국가가 좌우하는 상황인 셈이다. 국가 관리면허 사업은 제도변화로 이익이 발생할 경우 사회경제적 영향력에 따라 그 용도를 논의할 수도 있을 것이다. 사회적 합의 정책기술을 의미한다.

자유주의 국가기업의 이익이나 가치에 정부가 직접 개입할 수 있는가에 의문을 표할 수 있다. 일반 기업과 사행성 기업의 차이가 그렇다. 통상 물질중독이나 비물질 행위중독과 관련된 산업은 정부가 일정부분 시장에 개입하는 것이 시장논리에 어긋나지 않다. 면허권이 주어지는 산업, 사회 경제적 질서 문제나 환경오염 등의 이유로 면허장수가 정해지는 사업은 시장경쟁에서 제한적이고 거래량, 비용, 이윤, 조세, 부담금 등의 규모에 대해 정부가 일정시각을 가지고 국민과 합의하에 관리하는 것이 가능하다.

사례를 본다면 미국의 세탁업, 전문주류소매점 등은 일정지역에 개수가 정해지고 소비자 위원회가 면허장수 변화에 지역전문가, 지자체 등과 함께 개입한다. 이윤의 크기나 사용에 대해 사회 경제적 파급효과와 관련성의 정도를 논의해서 관여한다는 의미다. 복권, 게임이나 컨텐츠에 부과 되는 분담금이나 담배기금 등도 마찬가지다. 과거에 알코올 부문도 1990년대 후반부터 약 15년 정도 알코올 중독예방치료재활사업의 기금을 갹출한 사례가 있다. 자율적 회비명목이었지만 사회적 합의는 사회적 책임을 다하는 객관적 자금으로 사용되었었다.

주류정책은 국민건강, 사회경제적 영향력이 분명하다는 정책자료들이 많다. 세계보건기구 등 국제기구, 학계 등에서도 일반화된 내용이다. 맥주나 소주가격이 제도변화로 하락하고 수요가 늘고 이익의 증가가 예상될 때 정부주관부처, 시민단체, 학계, 산업계가 합의할 경우 관련 부문에 문제가 발생한다고 합의하는 내역에 기금이나 분담금 등을 모아 사회적으로 대처할 수 있다는 것이다. 최근 변화가 결정된 기준판매비율의 변화도 산업과 시장과 관계가 밀접한 제도 변화로 마찬가지 추가적 논의가 가능한 정책대상이라고 볼 수 있다. 과세형평성의 변화로 인해 잘못된 부분의 교정 기능에만 관심을 그치지 말고 더 논의를 사회 경제적 과제 해결로 확장가능할 수 있다는 것이다.

주류도매업 부문도 마찬가지고 형평성이나 질서유지 과제를 넘어 지역경제와의 관련성이 중소기업정책, 민생분야 등과의 관련성을 고루 고려할 필요가 있다. 종합주류도매업체만 해도 전에 1,100여 업체가 사업을 하고 있고 그 일자리와 지역경제 파급효과가 상당한 수준이다. 이미 종합주류도매업의 소매, 식당부문에 대한 자금대여규모나 설비, 부자재 지원 규모는 식당의 개업과 운영 등 민생과제에 큰 파급력을 가진다. 식당이 수도권에 몰려 있기는 하지만 전국적 규모가 60만개가 넘고 주류취급 업소가 대부분인 상황이다. 즉 주류관련 정책은 지역 산업과 중소업체의 육성, 지역 주민들의 삶과 생활과도 깊은 관련성이 있을 수밖에 없다.

정책에도 전략이 있는 것이다. 과거와 달리 주류문제의 주관부처가 향후 주류정책을 구사할 때 경제적 효과뿐이 아니라 사회 경제적 환경적 효과도 고려하고 의사결정을 할 수 있어야 한다는 사실은 분명해지고 있다. 그래야만 하는 일로 사회 경제가 복잡해지고 있다는 사실을 인지해야 하자는 것이다.

최근 종합주류도매의 면허지역 재구성 등의 연구용역을 추진한다는 보도만 해도 그렇다. 주류유통을 둘러싸고 진행되던 만성적 약육강식의 질서를 해소하고 자유주의적 무한 시장팽창 보다 적당한 수준의 경쟁과 시장질서의 유지를 도모하고자 한 것으로 알려지고 있다. 지방 인구가 급격히 감소하고 있음은 물론 대형업체들의 거리가 먼 지역시장 침투 문제가 가시화 된 지 오래다. 기존의 종합주류도매 면허장수 산정공식으로는 새 업체들의 시장진입이 어려워 업체들의 자율적 경쟁력향상이 힘들고 현재의 시장관행은 대형업체들의 파이만 키울 뿐이다. 누구나 인지하고 있는 사안이다. 이제라도 시장을 재정비하는 일은 합당한 의사결정이라고 본다. 그 경우 단지 시장과 산업에의 파급력을 넘어 사회 환경적 문제들도 검토해야 할 일이다.

제도 변화에 국가가 개입해야 한다는 이유는 사회경제적 파급효과와 함께 하기에 보다 더 근거 확보된다. 주류주무기관이 정책과제의 향방을 정할 때 무엇을 검토하고, 어디에 초점을 맞춰야 하는 가에 대해 더 생각해 보자는 뜻이다.

정책철학이나 정책관, 정책연대 등 주류정책의 근본을 다시 점검해 볼 때가 되었다.

국세청이 주류정책에 나서는 모습을 관찰하는 의미를 다시 한번 되새김질 해보자.

주류의 제조와 유통과 관련된 전략의 큰 그림이 변하는 분위기가 관망되는 상황이기 때문이다. 미래 주류정책의 향방을 다 잡을 때 자칫 잊을 수 있는 주류정책의 철학이나 정책관 등 근본적인 측면을 복기해 보자는 뜻이다. 재점검이 필요한 타이밍이다. 정책의 기조에 대해 오랜 기간 연구하고 관찰해온 민간 전문가 그룹이 조언도 필요하다고 본다. 정부는 그간 효율과 성장 위주로 국가경영을 해왔고 그 기조를 주류산업에 그대로 적용해 온 역사가 있어서다.

먼저 관장 부처과제다. 국세청의 주류정책 관장이 필요하다는 입장은 정책과 행정상의 효과성의 수월성 때문이다. 주류정책을 여러 부처가 나눠서 전문적으로 관장하는 것이 효과적이라는 생각은 논리적이다. 하지만 일면 맞아 보이는 일이 경험적으로 볼 때는 탁상공론이 되기 쉽다는 경험을 잊어서는 안될 일이다.

식량을 관장하는 농식품부가 추진하는 전통주 수출진흥이 틀릴 리 없다. 그러나 현실에서 해외 시장의 확장노력이 업체들의 고군분투이기가 쉽다는 사실을 나눠 보자는 것이다. 해외 사장에서 홀로서기란 쉬운 일이 아니다. 전통주 수출은 이미 해외 시장을 확보하고 앞서 고생을 한 대형업체들의 노하우 협력과 소개, 실제 지원 등이 함께 해야 가능하다는 것이다. 그러니 대형업체들과 직접 연결 시킬 수 있는 부처의 주관이 효과성의 장점이 있다. 농식품부가 담당하는 것이 이론적으로 맞지만 난이도가 높은 정책적 협업이 필요하다는 것이다. 현실에서 우리 정부는 부처 간 벽이 높다는 것은 잘 알려진 사실이다. 일본 등 외국의 부처들처럼 상호 파견관을 보내고 서로 협업을 도모하도록 노력하는 시스템이 불충분하기 때문이다.

여성 가족부가 추진하는 여성 청소년 음주 대책 역시 홍보강화 정책을 주도적으로 하는 것만으로 해결이 쉽지 않았다. 주류산업의 보다 적극적 협조가 필요한 것이다. 제조, 도매, 식당 등지에서 협조를 받자면 정책 홍보와 함께 산업계와 적극적인 협력과 관련 부처와의 정책적 연대가 필요하다. 주류 통신판매 정책도 편리성을 이유로 모든 술에 대해 인터넷을 통한 규제 등을 풀어 자유로와야 한다는 의견도 많다. 국회의 연구결과는 찬성 반 반대 반, 반반으로 보도된다.

아마 자유주의적 경제학자들 역시 관련 규제를 더 풀자는 의견일 것이다. 국세청의 경우 전통적인 규제의 기조를 유지하고 있을 것으로 판단된다. 편리성 위주로 주류정책을 펴면서 적정음주의 관리기조를 국가정책으로 사실 유지하기란 쉬운 일이 아니다. 쉽지 않다. 구호에 그치지 십상이다. 즉 여가부도 규제정책을 펼치자면 혼자서 하는 일에 효과성이 덜하다. 일일이 나열하지 않더라도 주류정책에 규제를 골간으로 하는 연대체이든 콘트롤 타워든 네트워킹을 해내는 허브가 필요하다는 것을 알 수 있다. 그게 어느 부처거나 소관청이어야 할까.

주류정책관련 협치, 연대와 협력이 정부부처 간에 더 필요하다.

사회의 복잡성 증가로 사실 주류정책과제에 대해 어느 주관부처 홀로 정책효과성이 높은 성과를 내기 어렵다. 과거의 ‘콘트롤타워’라는 용어가 익숙하지만 현실에 맞지 않을 수 있다는 뜻이다. 협력, 연대, 허브, 네트워크 등 느슨하면서도 다양한 정책목표를 공동으로 달성할 수 있는 시스템을 설치해야 한다는 것이다. 어느 한 곳에 권한을 집중하기 보다 다함께 논의해야 결과가 좋게 나온다는 의견들이다. 공정, 정의, 불평등해소 등과 같은 고전적 용어도 멀리하고 합의, 협치 등 부드러운 용어로 바꾸고 대책을 함께 강구해 가야 한다는 의미도 된다.

국세청도 기획재정부에 소속되어 있어 상위부처와 정책방향을 달리할 수도 그럴 리도 없다. 하지만 국세청은 주류관련 업무추진에서 독자성이 상당히 높고 집행사무를 독자적으로 가진다. 국무회의에 직접 의안을 제출하지는 않고 법규 명령을 직접 제출할 수는 없지만 기획재정부과 소통하며 모든 일을 위임받아 처리 하고 있고, 할 수 있는 일이다. 타 부처와의 연대도 마찬가지다. 서로 벽이 높은 과거를 탈피하고 협치를 이루도록 노력해야 한다. 다만 나름 필요하다고 판단되는 주류정책의 우선 과제를 선택하고 집행할 것은 하고, 협업으로 해야 할 일을 그리 해야 한다는 것이다. 정부부처들 만이 아니라 민간 협단체 및 전문가들, 시민단체들과도 마찬가지일 것이다.

과거 정책 실적을 기준으로 보면 주류정책에 관한한 국세청의 실적이 압도적이다. 국세청의 설치이후 2000년대 초반까지 사실상 주류정책을 국세청이 관장해 왔다는 사실은 모르는 이가 없는 일이다. 그러니 당연지사다. 2010년 이전, 특히 1990년대 말 국세청은 주류산업과 사회에 영향을 미치는 중요한 정책의 필요성을 독자적으로 인지하고, 주세 정책이 중심이었던 주류정책의 중점에 건강한 음주문화를 조성하는 일을 추가할 필요성을 주장했다. 나아가 실천한 경험도 있다. 과거의 실적은 중요한 경험이다. 세계적으로 환경문제가 불거지던 2000년대 초기에 공병관리의 중요성을 인지하고 유리병 재사용의 중핵 사업체인 제조사와 도매업의 공병관리 과제에 직접 나서며 정책적 개선 노력을 한 바 있다.

보건복지부와 환경부는 당시의 정책사업 파트너였다고 봐야 한다. 음주관련 연구 및 실행기구에 국세청과 보건복지부 출신의 전직관료가 이사장과 감사를 맡자는 협의가 있었다. 추진과 상호 감시를 위해서 일 것이다. 공병재사용관련 기구에는 환경부와 주류산업계가 직접 간접적으로 관여했다. 국세청은 후면에서지지 지원했다. 그때 음주문화와 알코올중독의 치료재활, 용기순환과 관련한 전문기구가 국세청의 정책필요성 인지 지지 하에 설치 추진 운영되었던 것이다. 당시로서는 새롭고 필요한 정책이었던 건강과 환경정책에서의 부처 간 연대사례로 봐야 한다. 정책의 효과성도 분명했다. 협치의 효과다. 단순히 연대하는 차원을 넘어서 알코올 중독 치료재활의 경우 전에 없던 ‘바이오사이코소셜모델’의 치료재활 모델이 도입되어 운영되었고, 초등학생부터 대학생, 성인, 여성 등에 대한 예방모델도 개발되고 실험하여 우리사회 전체에 보급하였다.

특히 예방전문가들은 25년이 지난 지금 학교나 건강관련 기관들이 현장에서 사용하고 있는 예방프로그램이 그 당시 국세청과 보건복지부와 함께 추진한 기관에서 개발한 프로그램인 것이다. 주류공병도 대기업들이 서로 경쟁과정에서 파쇄 하던 공병을 맞교환하여 타사 병 파쇄가 사라졌다. 파쇄가 줄고 재사용이 늘어 환경이 개선되었다. 무엇보다도 전체 소주와 맥주 공병의 공동사용을 시도하게 되었다는 사실은 놀라운 정책적 실천이다. 우리나라는 유리병 사용량 비중이 세계적인 국가다. 그 좋은 정책을 더 효과적으로 하고자 공동사용병이 나타난 것이다. 그 후 업계의 마케팅을 더 중시하여 이형병이 많이 개발 생산되었지만 국세청이 개입하던 시기에는 공용병의 합의 개발되어 유리병 재사용을 통한 환경적 기여가 컸다. 국세청이 개입한 타부청와의 협력과 연대는 그만큼 효과적이었다. 환경부가 독자적으로 추진할 때 이형병이 출현한 것은 환경부의 정책의지 보다는 자유와 기업이익에 더 관점을 둔 시대적 변화와 관련성이 있었을 것이다.

<다음호 계속>