정부가 단기적 비용절감보다 장기적
사회적 이익을 추구해야 하는 이유
주류도매업정책에 대한 결정, 합의를 위해서는
정책과 관련된 정황들을 종합적으로 검토해야 답을 찾게 된다.
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
{목차}
- 정부가 단기적 비용절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
- 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
- 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
- 유통면허통폐합의 장단점도 비교분석해 보자
- 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
- 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조 건 부터 철저히 조사분석해 봐야 한다.
- 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
세상이 급변하고 정책을 정부 내부만의 아이디어로 결정하는 시대가 이미 아니다. 이해 관계자들의 의견을 충실히 모아야 한다. 심지어 인공지능이 인간 세상에 불쑥 들어와 그의 개입 영역을 급속도로 넓혀가고 있다. 현대는 금융자본주의가 가장 강세다. 그러니 가장 먼저 인공지능은 금융자본시장에서 힘을 발휘하고 있다. 하지만 머지않아 정부 정책으로도 그가 영역을 확장할 수 있는 상황이다.
언제부터 정부가 정책을 펼 때 인공지능의 알고리즘을 사용할지 알기 어렵다. 의사, 변호사, 회계사, 교사 등 전문가들의 영역에 그 확장은 예고되고 있다. 정부 정책의 영역도 결코 먼 미래는 아닐 것이다.
뭐가 문제가 될까? 그 때는 정부정책에 의거 시장전체가 ‘급작스런 혼란’에 빠질 수 있다는 것이다. 영향력의 범위가 너무 큰 위험이 발생한다. 책임소재 문제나 윤리문제에 대한 연구와 대책이 이해관계자들 간에 합의 된다면 도입은 점점 빨라질 일이다. 대비해야 한다.
이미 그 때를 대비를 해야 한다는 것은 실제상황이다. 그 때의 문제를 예방하자면 평소에 정부와 산업과 소비자가 공감을 이루는 기제를 만들고 충분히 토의해 가야 한다. 주류정책도, 나아가 도매업 정책도 다 마찬가지다. 인간적 논의가 배제된 기계적 결정은 주류산업의 경우 타산업 보다 폐해가 크게 될 것이다.
역사가 오랜 정책은 특히 단순한 논리세팅 속에서 변화시킬 경우 정책관료들이 감지 못한 데에서 문제가 발생한다. 주류산업의 정책은 적어도 반세기의 역사를 가진다.
그리고 그 문제는 민생과 경제에 심각한 영향을 미칠 수 있다. 술 관련 정책은 술의 위험으로부터 대응하면서도, 산업의 유지보전 등 함께 고려해야 하는 변인이 많다. 타 산업에 비해 더 복잡한 것이 주류산업의 정책과제들이다. 정책결정의 이유도 일반 재화와는 크게 차이가 난다. 술은 일반적이지 않는 특별한 물질이기 때문이다.
도매업 정책을 펼 때 단순히 물가관리의 대상이 되어 규제 폐지를 한다고 결론지을 일이 아니다. 도매업 영역이 주류 부가가치의 중요한 일부를 차지해서 물가가 올랐고 그 책임을 물어야 한다고 도식적으로 해석할 일이 전혀 아니다. 관련된 사실들을 가능한 한 다각도로 분석하고 결론지을 일이라는 것이다. 급속 의사결정이 아니라 점진적 정책관리를 제안하는 이유를 점검해 보자.
- 정부가 <단기적 비용절감>보다
<장기적 사회적 이익>을 추구해야 하는 이유<上>
사실 만사 제쳐 놓고 주류도매의 과정이 ‘물가상승’의 주범이기 때문에 주류산업의 제조 도매 소매 경로에서 도매를 삭제하면 좋겠다는 정부의 일부 시각에 대해 우리는 깊숙이 잘 생각해야 한다. “도매가 있어 술값이 괜히 오르는 거야?”라고 주장하면, 다른 “그러네”하면서 동조하는 경우가 많다. “과연 그럴까?”
“주류의 제조 도매 소매 과정은 다른 산업의 제조 도매 소매 과정과 아주 다른 것이다.”라고 하면, “왜?” 하고 반문한다. “없어도 되는 도매과정이 부가가치 생산 이상 ‘마진’ 가져가고 있다.”는 판단에서 그런 의견을 표현을 하고 동의하고 있는 것이다. 게다가 “도매상들은 고급차를 타고 다니고, 사장님들은 골프를 쳐요!.”하면 다들 끄덕이고 만다.
과연 도매를 제외시키고 제조와 소매를 직접 연결한다고 해서 의미 없는 ‘마진’이 소멸하고 ‘식당의 술값’이 낮아지고 소비자들의 ‘효용’이 증가하고, 소비자 물가가 낮아질 것인가?
정부가 과연 특별한 물질인 주류의 생산과 유통정책을 단지 ‘물가하락’에 초점을 두고 결정하는 것이 과연 합리적일까?
비용 효율적 판단에 정책결정 기준을 두고 ‘소비자 효용’의 증가가 바로 가격하락에서 비롯된다는 주장이 옳을까? 술값이 낮아져야 소비자 잉여가 증가하는 것으로 프로그램화된 ‘인공지능서기관’이라면 당연히 그런 의사결정을 내릴 수 있다.
하지만 분별력이 충만한 ‘인간사무관’이라면 그 판단은 틀리다고 생각할 수도 있다. 어쩌면 술을 소비가 물가지수의 산정 품목으로 넣는 것 자체가 문제가 있다고 판단할 수도 있다. 가치판단이 이중적인 물품을 넣어 지수 자체를 혼란에 빠뜨릴 수 있기 때문이다. 충분히 고려해 볼만한 일이다. 정책관리는 국가의 가치관과 그에 기초한 정책방향에 맞춰 해야 하기 때문이다. 최근에는 국민행복을 겨냥해서 국격을 판단하자고 하고 양적 국민소득만을 대상으로 정책을 해서는 낭패를 볼 수도 있다는 의견도 많기 때문이다. 핀란드, 덴마크, 부탄 등의 국가에서 국민행복을 국가성장 보다 더 중시하고 지표로 관리 한다는 소식도 들려오지 않는가.
동의하지 않는 이들이 많고 당장 정책기획 당국도 그런 것으로 알고 있는데, 술은 오히려 가격을 높여 소비를 줄이고 술을 덜 마시게 하여 사회경제적 편익을 발생시키기는 주장이 그것이다. 물가하락으로 인해 발생하는 소비자 잉여, 즉 욕망의 편익발생 상황보다 사회적 비용을 줄이는 편이 훨씬 낫다는 생각을 할 수 있기 때문이다. 반대자들이 말도 안 되는 주장이라고 한다면 할 말을 잃게 된다.
인간이 인공지능보다 우월한 측면이 바로 그런 부분일 것이다. 질적인 행복을 강조할 수 있는 세상 말이다.
물론 인공지능의 알고리즘을 제대로 정비하면 또 다른 결론이 나올 수 있겠지만 오랜 기간 후에나 가능한 일일 것이다. 정책의 초점을 “음주로 인한 폐해”를 줄이는데 둘 수만 있다면, 거기에 국민적 합의를 해낼 수 있다면 술 가격은 올리는 것이 낮추는 것 보다 더 낫다고 하는 정책적 의사결정을 인간 사무관이 무난히 해 낼 수 있게 된다. 그리만 된다면 정책국면은 분명히 전과 달라지는 것이다. 정책목표가 무엇인가에 따라 더 올바른 결정이 무엇인가가 확실히 다르게 된다는 것이다.
국민건강보험공단 건강보험연구원의 ‘건강위험요인의 사회경제적 비용 연구:2015~2019년을 대상으로’란 정책보고서(이선미·김경아·라규원 연구원)에 따르면 2019년 기준 음주와 흡연, 비만 등 건강위험요인에 따른 사회경제적 비용을 추계한 결과 총 41조8천11억 원이다. 술의 위험이 그 중 가장 컸다는 결과치를 보면 깊게 생각해 볼 일이라는 사실에 동의하지 않을 수 없을 것이다.
음주로 인한 폐해나 사회경제적 문제발생에 대해서는 단지 비용절감이나 산업의 경쟁촉진, 물가관리 등에서의 이점을 추구하는 일이 최우선 정책목표가 되어서는 또 다른 문제를 잉태하게 될 수 있다. 그 논의는 언제라도 필요한 논의이다. 현행 주류 도매면허규제 완화의 경우 단순히 정책적 의사결정을 했을 때 역시 생각지도 못할 ‘정부의 실패’를 낳을 가능성이 크기 때문에 충분히 생각해야 한다는 것이다. 정부는 국민의 안위를 책임지고 생업을 발전시킬 의무를 가진 기구다. 분명한 일이다. 정책은 긴 안목을 가지고 해야 한다는 사실이다. 단기적으로 단편적으로 결정하면 시장이 혼란에 빠진다. 국민의 다수가 마시는 주류정책을 전환할 때 기획과 연구를 충분히 해야 한다는 것이다. 정책의 단기 전환으로 시도해서 무리가 될 때 시장혼란과 마이너스 정책효과가 다수 예상된다. 정책 기획이나 이를 실행하는 조직들의 역할과 책임, 의무를 관장하는 기구들은 정부와 시장, 산업과 소비자 국민 다중의 다양한 단기 및 중장기적 행동을 종합적으로 예측 판단한 후 정책을 기획해야 한다.
물가가 올랐을 때 정부 당국자는 도매단계를 없애는 제도 전환을 한다거나 종합주류도매업 면허장수 규제제도를 자유화 하는 방안이 옳은 방향일까?
신 고전학파의 자유주의 경제학을 훈련받는 관료들은 분명히 규제완화가 유통비용을 줄인다고 판단한다. 그러나 반세기동안 형성된 제조, 도매, 소매의 시장제도 체제의 운영 상황을 곰곰이 생각해 보면 생각이 바뀔 수 있을 것이다. 반세기의 관행상 발생하는 비용이 하루 아침에 사라질 수 있을 까? 제도를 갑자기 바꿀 때 도산하는 업체나 도매가 부담하던 비용을 영세 자영업자들이 부담하는 어려운 상황이 발생하지는 않을까?
자유 시장 원칙을 적용한 결과로 단기적으로 물가가 낮아질 수는 있을 것이다. 보다 더 큰 문제는 그 과정에서 발생할 수 있는 여러 현실적인 전환의 장면들을 그려보면 알 수 있는 일이다. 먼저 제도의 갑작스러운 변화가 주는 경제적 충격이다.
면허제도 하에서 운영되던 업체들이 자유경쟁시장 환경 변화에 적응할 수 있을까? 대형업체는 가능할 수 있다. 그러나 작은 규모의 자영업자들은 새로운 경쟁 환경에서 생존하기 어렵다. 고용 감소부터 발생할 것이다. 도매업체들의 파산이나 경영방식의 변화로 지역 경제의 침체가 당장 발생할 가능성이 크다는 것도 이해해야 한다. 게다가 자유주의 원칙은 공급망의 종합적 재편성을 유도할 가능성이 크다. 그 과정에서 공급 족 또는 과잉현상이 도처에서 발생할 수 있다. 과거의 시장질서가 깨지고 업체경쟁이 일상화될 때 시장가격이 크게 변동할 수도 있다. 과거에는 담합이 의심될 정도로 유사 가격 수준이 유지되었지만 경쟁시장은 그 질서를 무너뜨릴 것이 분명하다.
우리의 주류 제조, 도매, 소매 제도적 체계는 반세기나 유지되어 온 질서다 다양한 요소들이 복합적으로 작용하고 있다는 것이다. 제도의 갑작스런 전환은 이러한 복잡한 요소들을 간과하겠다는 것이다. 그 위험관리를 미리 준비하지 않으면 시장은 역시 혼란에 빠질 것이 예상된다.
제조업체와 도매업체 간의 긴밀한 관계가 그 중 하나다. 오랜 기간 동안 형성된 비즈니스 관계와 신뢰 속에서 하던 시장행위가 새로운 제도 하에서 재구성되는 데에는 시간이 필요하다. 주류 소매 식당과 소매상들도 단순히 제품을 판매하는 것을 넘어서, 지역 사회와 긴밀하게 연결되어 있는 경우가 많았다. 도매상이 제공하던 쇼케이스나 대여금 등 다양한 비용을 직접 지불하게 될 때 영세 업체들은 도산할 수 있다. 이들의 도산은 지역 경제에 직접적인 영향을 미친다. 해외 사례도 검토대상이다.
타산지석이 상황이 다르지만 제도 변화가 그 사회에 미치는 폐해를 관찰하는데 도움이 된다. 우리나라는 우리나라대로 폐해가 크게 될 것을 타국의 경험에서 볼 수 있다는 것이다. 미국 텍사스와 조지아 주는 특정 기간 동안 주류 도매업의 면허 발급을 제한하다가 이후 자유화했었다.
먼저 과도한 경쟁이 빠르게 발생한 것이었다. 면허가 자유화되면서 많은 새로운 업체들이 시장에 진입했고, 가격 및 비가격 경쟁이 과열되었다. 일부 도매업체가 불법을 저지르거나 품질이 떨어지는 주류를 유통했다. 시장의 일은 혼란 그 자체다. 나아가 공공 안전의 위협이 되었다. 자유화로 공급관리가 어려워지면서 불법 주류 유통이 자연스레 증가했다. 심지어 불법 주류가 유통되어 소비자의 건강을 해치는 사례가 발생했다. 우리도 예측되는 소규모 업체의 도태상황이 실제 발생했다. 자유시장의 강자 대형 도매업체들이 시장을 장악하면서 소규모 도매업체들이 경쟁에서 밀려났다. 이는 결국 몇몇 대형 업체가 시장을 독점하는 결과로 이어졌다.
