주류도매업정책에 대한 결정, 합의를 위해서는
정책과 관련된 정황들을 종합적으로 검토해야 답을 찾게 된다.
왜 한국의 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화 시키려고 할까?
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
전체 목차
1. 정부가 단기적 비용절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
2. 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
3. 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
4. 유통면허통폐합의 장단점도 비교분석해 보자
5. 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.
6. 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건 부터 철저히 조사분석해 봐야 한다.
7. 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임있는 정책실천이다.
- 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.
먼저 정부의 주류 정책과 주류도매업 정책의 과정과 근황을 관찰하고 잘 따져보아야 한다. 우선 큰 골격을 보자. 세계자본주의의 자유화 진전으로 88올림픽이후 경제정책에 개방분위기가 확산되자 1990년대에 들어 주류도매업도 면허 자유화 정책이 추진된 바 있다. 1992년에는 판매구역제도도 폐지되었다. 제조분야의 면허도 동시에 자유화된다. 농민주 카테고리가 생기는 때가 이때다. 곧바로 새 도매업체들이 난립되었다. 예상치 못했던 상황이 전개되자 국세청은 깜짝 놀랐다. 사실은 놀랄 일이 아니었다.
사실상 다른 나라에서는 이미 경험했던 상황들이었기 때문이다. 그러자 바로 면허장수 규제제도가 생긴다. 지금 종합주류도매업 면허제도의 근간이 그때의 것이다. 주류정책변화가 그렇게 빨리 변할 수 있었던 이유는 왜 일까? 정책의 속도가 번개와 같이 조변석개하는 경우를 다른 나라에서는 상상하기 어려운 일이었다. 답은 주류정책과 주류시장과의 관련성에 대해 잘 이해하지 못했다고 보아야 할 수도 있을 것이다. 필요에 따라 즉각 정책을 변화하면 시장이 잘 조정되리라는 믿음이나 생각이 정책당국에 있었던 시절이었다. 세상이 빨리 변하니 정책도 그에 발맞춰 빨리 변해야 한다는 생각들뿐이었다. 글로벌 시장정책들이 변하고, 당시 정부에서는 모두 “세계화의 시대가 왔다”고 크게 외치니 변화를 정책골격 변화의 메시지로 그대로 받아들인 것이다. 주류산업도 예외일 수 없다고 생각했었던 것이다.
정책학 개론 기본서들을 펼쳐 보면 누구나 알 수 있다. 특히 주류산업정책은 그리 쉽게 바꾸는 것이 아니라는 사실을 말이다. 주류산업은 예외적 물질을 생산하는 산업이기 때문이다. 그 원론이자 원칙을 생각하지 않고 정책을 논하면 길을 벗어난 것이다. 게다가 합의하고 규제를 하고 있는 산업이다. 경험했거나 하고 있는 시장은 다른 시장과 확연히 다르다. 경제 주체들의 시장행동에 차이가 크기 때문이다.
사실 시장은 만만치 않다. 통제의 칼과 공포로 시장을 통솔하려는 정책의 시대는 갔기 때문에 더욱 그러하다. 국내외 사례를 보더라도 그렇다. 그 산업과 시장에서 정책일관성이 사라지면 시장에서의 반응은 놀랍다. 정책에 대한 신뢰가 사라지고, 정책의 신뢰가 소멸된 것을 시장의 주체들이 
읽고 바로 정책유효성이 사라지기 때문에 더욱 그러하다. “늑대가 왔어요.”라는 말이 거짓이라는 사실을 인지한 시장사람들은 이제 “늑대가 왔어요.”해도 실제로 와고 아무도 믿지 않게 된다는 것이다.
다시 말하면 정책학 원론에서 ‘시장불경제’ 물품인 ‘술’은 쉽게 다룰 수 있는 물질이 아니라는 사실이 적혀있다. 대해서는 안된다는 것이다. 기초경제 이론을 살펴보자. 주류시장에 대한 정책 변경이 지나치게 빠를 경우 발생할 수 있는 문제는 원론에 시장 실패(market failure)와 외부효과(externalities)의 관점에서 분석하자고 적혀있다. 시장 실패는 자원 배분의 비효율성을 설명하는 논리다. 예를 들어 규제된 주류 도매업에 면허 자유화 정책이 도입되는 즉시 놀랍게도 빨리 새 업체들이 우후죽순처럼 난립한다. 규제로 시장행동을 막았던 시장에 고삐가 풀리면 돈이 벌릴 것이라고 예측하는 시장주체가 넘친다. 새 도매업체들이 과잉 진입하게 된다. 대표적으로 유명한 시장 실패가 시작되는 것이다. 면허 규제가 있던 시기에는 진입에 장벽을 치고 도매업체의 수를 제한하였으니, 들어오라고 자유화를 할 때 갑작스런 공급 과잉이 생기는 것은 당연한 일이다. 다 알면서도 국세청과 시장 모두 혼란에 빠지게 된다. 알면서 틀린 정책급변을 시도해 보는 부처가 도처에 있으니 이상한 일이다.
그 다음은 부정적인 외부효과(negative externalities)다. 부정적인 외부효과는 특정 경제 주체의 행동이 다른 주체에 의도치 않은 영향을 미치는 경우다. 특히 시장 불경제 물품의 경우, 무분별한 도매업체 난립이 사회적으로 바람직하지 않은 결과를 초래할 수 있다는 것이다. 그래서 사회적 합의를 통해 과거에 규제를 했던 것인데, 그 과정을 통상 잊는다. 정책당국이 의도하지 않았던 정도의 변화가 야기되는 것이다. 규제완화를 할 때 모든 물품이 대상이 되는 것이 아니라 예외물품이 있다는 사실을 잊을 때가 있다. 시장의 정체성을 망각할 때이다. 알고 보면 시장은 무섭다. 신의 뜻을 순간적으로 버리고 인간의 본성을 그대로 표현한다. 사실은 그게 신의 뜻인지도 모른다. 보이지 않은 신호와 연결고리가 전체 시장을 관통하고 그들만의 질서를 만들어내고 운영되는 것이 시장이다.
면허규제산업 이었던 도매업계를 자유화 하면 도매업체 간 과도한 경쟁이 발생해 시장을 쟁탈하고자 가격을 낮춘 저가 주류의 유통이 증가할 수도 있다. 전 세계 공통적으로 경험한 사실이다. 국가별 차이는 있지만 통상은 다양한 방식의 상상을 초월하는 불공정 거래나 불법 거래 등이 발생하여 시장에 부작용이 발생하게 되는 것이 일반적이다. 물론 과거 사례와 달리 “이제 시장은 그렇지 않아?” 라고 주장할 수도 있다.
하지만 그럴 가능성이 시장에는 너무나 높다는 것이다. 나중에 사례를 살펴보자. 중앙집권적 통제 논리가 우수하다는 생각을 가진 정부의 경우 정책을 전환할 때 시장의 힘을 등한시 하게 된다. 사실상 무책임한 일이다. 기존시장에 새로 들어간 새로운 진입업체들의 행동은 만만치 않다는 것이다. 경쟁이 커진 시장에서 생존을 위해 다각도로 노력한다는 것이다.
통상 정책전환은 그런 부작용이 일시적이며 금세 없어질 꺼라고 생각하고 시도한다. 그러한 중장기 안정화 논리에 반박하는 말이 유명한 케인스의 “장기적으로 우리는 다 죽는다.”라는 금언이다. 그 금언이 아니더라도 시장을 잘 읽는 전문가들은 대책을 강구하고 정책전환의 수순을 치밀하게 작성한다. 정책자들이 정책을 너무 빨리 변화시키는 것이 사단의 발단이다. 주류시장 정책을 급격히 변화 시키는 경우 정책 결정자들이 그 시장의 특성과 경제 파급의 부정적 효과를 충분히 면밀히 고려하거나 살피지 않고 우선 시행하고 보는 결과는 파국을 예상하게 된다는 것이다.
이론은 실제의 거울이다. 이론이 그저 생성되는 것이 아니다. 현실을 경험한 학자들이나 정책당국자들이 현실을 경험 하면서 가설을 만들고 그들이 연구하고 신뢰하는 정책파라다임 내에서 이론을 발전시키기 때문이다. 실패할 경우 수정 보완하면서 학문과 정책의 패러다임이 발전해 가기도 한다. 기초이론을 넘어 규제완화로 확장된 이론을 검토하자. 확장된 이론 체계에는 현실을 관련되어 정비된 체계 이므로 ‘긍적적인 논리’와 ‘부정적인 논리’가 병존한다. 현실에 답이 하나일 수 없다.
과연 정책당국자들은 어찌 해야 하고, 현실의 협회 단체의 실무자나 업계에서 어떤 인식을 가져야 할까? 답은 명확하다. 몰라서 못하는 것이 아니다. 정책을 기획하고 실천할 때 부정적 측면이 발생할 것이 예상된다면 미리 그 부정적 효과를 방지하려고 먼저 노력한 후에 원하는 정책을 실행해야 할 일이다.
긍정적인 측면만 보거나 그런 한쪽 편의 논리만을 고집하고 무조건 정책을 실천한다면 그 피해는 고스란히 해당 민간부문이 감당해야 할 일이 되고, 다시균형점을 찾는 시장 조정기간 동안 많은 경제적 심리적 현실적 피해를 보게 마련이기 때문이다. 일부 대기업들이 자신의 이익을 위해 정부관계자에게 로비한다. 그 로비가 영향을 미치기 마련이다. 정부는 어느 한편의 이익이 아니라 시장과 정책 전반을 종합적으로 관통하는 혜안을 가져야 한다. 특히 규제산업의 경우 이미 시장이 왜곡된 상황이기 때문에 정부가 책임을 져야 할 일이 매우 중차대하다는 것이다.
과거 정부는 사실상 만사 시장에 맡기는 경우도 많았다. 잘 모르기도 했기 때문이다. 통제시대의 정부는 부정적 효과를 고려치 않고 정책 실행 후 시장이 알아서 조정되기를 기다리는 선택을 한다. 정부실패를 책임지라는 목소리가 없거나 작고 힘이 없기 때문이다. 시대가 바뀌면서 사회가 민주화 되어갈 수록 그런 경향성은 줄어든다. 책임을 부각하는 민주적 목소리가 커지자 상황이 달라지고 있다. 그런데 문제는 또 다른데서 발생한다. 정책 부작용이 발생할 때 새 균형점을 기다리지 못하고 바로 또 정책방향을 바꾸고 만다. 정책일관성 문제가 생기는 현상이다. 결국 자주 정책을 바꾸면 시장은 더 혼란이 오고 고장 난 상태가 커지게 된다. 그러니 정책적 준비나 당국자 책임이 점점 더 커지고 있어 전문성이 요구된다.
사실 대부분의 정책과제에 대한 시장과정과 결과는 유사하다. 주류도매업정책의 경우도 마찬가지다. 최근 이슈를 통해 그 과정을 살펴보자. <한국의 주류도매업(종합주류도매업 중심) 면허 규제 완화> 정책은 단기적으로는 어느 정도 시장경쟁을 촉진하고 소비자들의 선택을 부분적 다양화 측면에서 긍정적일 수도 있다는 정보다. 경험적 해외 사례를 볼 때 확인된다. 그렇지만 ‘시장관행상 물가하락에는 도움이 안 된다’는 사실이 일반적 정보다. 시장가격의 하방경직성이라는 관행적 법칙이 작동한다는 것이다. 그러니 물가를 잡고자 규제를 푼다면 해당 시장의 작동상황을 더 관찰 연구해야 한다는 것이다.
정책 실행 초기에는 새로 진입한 도매업들이 자유경쟁을 추구하는 정책당국의 의도대로 움직일 수도 있을 것이다. 기존시장의 관행보다도 정책당국가 정하는 시장행동 공식대로 행동하지 않으면 안 된다는 것을 인지하고 있기 때문이다. 하지만 시장의 시간은 만만치 않다. 과다 진입한 도매업체들의 경쟁이 쎄 질수록 시장갈등이 발생하고 거래상 어려움을 경험하는 업체들이 생기기 시작하기 때문이다. 과거 시장 내 존재하던 불공정 거래가 괜히 생긴 일들이 아니다. 시장에서 생존하기 위해 그러한 불공정 불법행위들이 단기이익을 주기 때문에 그 일에 가담하게 된다는 것이다. 하나라도 더 주면 시장이 점점 확장되니 말이다.
그 상황이 계속 전개될 때 규모가 크고 여력이 있는 업체들은 인고의 시간을 버티며 경쟁의 일선에 나설 수 있지만 중소도매업일수록 예산도 부족하고 조직역량도 떨어져 다른데 눈을 돌릴 수 밖에 없게 된다. 다른 지역에 눈을 돌리거나 더 약한 업체들의 거래처를 넘보게 되거나 중상들에게 손을 벌리게도 된다. 시장이 혼란에 빠지는 것이다.
게다가 업체수가 전국적으로 늘어날 테니 술이 거래처를 찾아 전국으로 유통이 되는 상황도 발생한다. 물류거리가 늘어나고 타 지역에서 가격인하 경쟁이 생길 수 있다. 일시적으로라도 가격인하를 해서 새 거래처를 확보하는 일이 생기게 된다. 물류차량은 주로 화석에너지를 사용하는 기본차량들이므로 환경문제는 자연 더 커지게 된다. 정부가 생각지도 못했던 시장혼란은 보이지 않는 곳에서 더욱 발생한다.
가격인하 경쟁을 물가당국이 바라던 바라고 할 지 몰라도 저가경쟁이나 비가역적 접근성이 늘어나게 될 때 문제는 청소년들의 접근성이 늘 수 있다는 부정적 측면은 도처에서 발견된 바 있다. 이 또한 선진적으로 규제완화를 경험한 국가들에서 경험한 사실로 보고된 바다. 게다가 물가 하락은 상대 거래처를 확보하기 위한 임시방편이지 통상 지속적이지는 않다.
도매업계, 소매업계, 사회 문화적 환경, 소비자들의 반응행태와 부정적 영향을 제어하는 제도적 정비 상황 등을 대상으로 발생가능한 문제들을 가능한한 예방하는 정부의 사전적 정책적 예방조치와 제도적 준비가 필요하다는 것이다. 게다가 취약부문에 대한 지원노력을 선행하고 정책변화를 단행해야 시장의 부작용이 적게 된다는 것이다. 정책연구 인력이나 행정관리 인력이 취약한 정책당국이 이론적 당위성을 전제로 정책적 필요에 의해 졸속으로 추진하면 시장균형점이 어떤 모습으로 나타나게 될 것인지 시장과정 중간의 폐해가 어느 정도일지 모를 일이기에 정책책임을 논의하지 않을 수 없다.
다시 말하면, 정책변화에 대한 ‘답’은 완전치 않더라도 어느 정도 변화한 새 환경에서의 문제에 대비하는 조건들을 갖춘 연후에 규제제도를 변화시켜야 정부의 정책 책임이 덜 발생한다는 것이다. 민생에 도움이 된다는 것이다. 항상 충심을 가지고 정책을 수행한다고 하더라도 완벽한 정책은 항상 있을 수 없는 것이 현실인 데 무작정 정책의 창문(Policy window)을 열지 말라는 것이다. 정부는 정책수행의 폐해를 최소화(Harm minimization) 하는 노력을 미리 미리해야 지속가능할 수 있다는 것이다.
<다음호 계속>
