주류도매면허 TO제도의 유지조건과 주류도매업의 발전방향<下>
조성기(아우르연구소 소장/경제학박사)
미국의 주류도매업자는 실제로 3,000개쯤 된다. 종업원은 13만 명 정도다. 도매면허가 소매면허나 유흥업소 면허를 가진 자들에게는 발급되지 않는다. 소매통제가 눈에 띤다. 통제의 노드를 별도로 관리한다는 것이다. 일부 주에서는 증류주면허를 주정부가 가지고 전매하는 경우도 있다. 그 경우에도 맥주 등 저도 주는 면허를 민간업체에게 부여한다. 결국 미국의 면허기준으로는 효율성과 위험성이 제시하고 통제의 근간을 정부가 결정하고 있는 것을 알 수 있다. 일단 면허를 주지 않는 규제조항을 가지고 있으며 그 수를 직접 통제하지는 않는다. 하지만 통제권한을 근본적으로 쥐고 있으므로 정책지표에 적신호가 발생하면 수를 통제하게
된다는 것이다. 일단 수보다는 조건을 통제하고 수는 업체와 지역의 특성상 자율적으로 맡기는 것이다. 예를 들어 건강위험의 정도가 낮은 저도 주는 규제정도가 낮다. 거의 없는 정도라고 볼 수도 있다.
정리해 보자. 미국은 도매면허제를 일반적으로 제정하고 있고 고도 주의 경우는 소매에서 다시 강력히 규제한다. 위험이 발생하는 접점에서 관리를 하는 것이다. 주류의 소비통제는 소매에서하고 술의 문제를 소비단계에서 잡겠다는 생각이다. 도매는 고도 주는 주정부가 관리하지만 맥주나 와인 등은 제조업과 대리점 형태의 거래관계를 가지는 도매상이 효율적 물류에 관심을 두고 사업에 뛰어드는 형태가 유지되고 있다. 도매의 수는 시장자율이라고 볼 수 있다. 도매규제가 있는데 정부는 허가요건을 관리하는 것이다. 도매업체의 실질적인 개수는 거래비용의 최적화 차원에서 자율규제, 즉 공동 규제되고 있다고 보는 것이 맞다.
일본에 소위 명시적인 TO규제가 있는 거의 우리와 같다. 이 상황을 보면 도매면허를 민간의 자율에 완전히 맡기는 것 보다 사회적으로 규제하는 것이 안전하고 발생 가능한 위험을 막을 수 있다는 인식을 일본정부도 갖고 있음을 알 수 있다. 규제가 최소한의 필수적인 안전지지선이라는 인식을 많은 국가에서 하고 있으며 일본도 마찬가지임을 알 수 있다. 일본이 특히 전통적으로 그 수를 정부가 관리하고 있음을 알 수 있다. 심지어 우리와 같이 TO를 두고 있으니 안전판 유지에 더 부심하고 있음을 알 수 있다. 일본의 경우는 고삐를 가지고 있어야 시장에 문제가 발생할 경우에 통제 가능한 상황을 만들어 놓는 예방대책이라고 평가 할 수 있을 것이다.
우리나라의 주된 관심사인 도매면허의 개수에 대한 상황을 정리하자. 도매면허 수를 누가 결정하는 가에 대한 정보가 주된 관건이다. 해외의 도매업체 개수 결정방식은 시장자율상황부터 정부의 규제에 이르기까지 다양하다. 경제성, 효율성, 위험성 등이 중요한 판단근거가 되고 있다. 도매면허규제에 정부개입이 대부분이지만 주종별로 차이가 나는 바 위스키 등 고도 주를 제외하고는 업체의 경제적 효율성이나 사회적 효과성 등이 중요한 요건임을 알 수 있다.
일본의 경우 국세당국이 운영하는 TO제도가 있지만 현실에서는 실질적으로 시장이 자율 조정하는 정황이다. 신규 면허발행 자체가 의미 없는 상황이라는 사실도 중요하다. 서구에서는 규제가 일반적이지만 수를 정부가 직접 규제하는 경우는 찾기 어렵다. 도매업의 수는 물류의 편의성이나 알코올 문제의 위험정도를 기준으로 업체, 지방정부의 위원회 등에서 결정을 한다. 시장의 상황에 맞춰 개입을 하는 것이다. 전반적으로 볼 때 정부가 개입하는 정황이라고 보는 것이 맞다. 술이 일반재화와 달리 대우를 받았다는 것을 알 수 있다. 하지만 아예 자유화 되어 있는 경우가 있다는 사실도 시가 하는 바가 크다. 자유화의 역사가 오래된 국가에서는 시장에서 발생 가능한 문제를 이미 절제하는 상황을 전제로 자유로운 시장 활동을 한다고 보는 것이 맞다.
결국 미국, 일본, 유럽 등의 해외국가들은 이미 있는 주류도매면허의 규제를 명시적으로 없애지는 않고 있다. 시장정보가 투명하고, 잘 전달되는 메커니즘이 작동하기 때문에 반칙이 발생할 환경자체가 부재한 상황이라고 볼 수 있는 것이다. 해외국가들은 최소한의 안전판을 유지한 채 각국의 사정에 맞도록 도매업체수를 조정하고 있는 것이다. 문제는 시장의 정황이라는 것이다. 있는 곳은 있지만 없는 곳은 없다. 있는 곳이라도 없는 곳과 마찬가지로 반칙 발생의 여지가 적다. 결국 관건은 산업계의 행동이 된다.
우리는 어찌 해야 옳을까? 해외의 상황을 본다면 우리에 맞는, 우리 몸에 맞는 제도를 설치해야 한다는 것이 정답일 것이다. TO제도를 유지해야 할 것인가, 말 것인가? 만사 제치고 현장의 상황을 관찰한다면 거두절미하고 20년간 유지한 제도를 하루아침에 없애는 것이 적합지 않다. 있는 곳은 있는 것이 맞다는 상황과 일치하는 입장이다. 자유경쟁상황으로 전환할 경우 시장안정화를 이루는데 걸리는 시간가 적지 않게 걸릴 것이고 시장에서 발생하는 문제가 클 것이기 때문이다. 시장의 질서를 자율적으로 유지할 수 있는 조건을 형성하는 데 쉽지 않은 노력이 필요할 것이라는 것이다.
추상적인 대응책 이외에 현재의 시장상황을 보고 정책적 의견을 제시하는 것이 보다 현실적이다. 즉, 시장에서 도매업계가 반칙을 어느 정도 하고 있는지, 산업과 시장의 건전한 발전을 위해 어떠한 혁신적 노력을 하고 있는지에 대한 정보를 취득한 후에 답변이 가능한 일이 된다. 과연 최근 주류유통단계에서 사회적 경제적 역할이 제대로 이루어지고 있는가? 주류유통과정은 효율적인가? 유통질서는? 과당경쟁이나 부당경쟁 상황은? 불법주류는? 주질 보전 상황은? 환경보전 상황은? 사회적 문제 최소화 노력 여부는? 도매면허권자들이 그러한 문제에 적확히 대응하고 있다면 현행제도인 TO제도는 유지시키며 관리하는 것이 올바른 정책결정이 된다. 그렇지 않다면, 자체 정화가 실제로 불가능하다는 판단이 선다면 규제완화가 필요하다는 주장에 동의할 수밖에 없다. 도매업의 발전과 면허규제인 TO제도의 운명은 결국 도매업계가 쥐고 있다고 볼 수 밖이 없다는 것이 정답이다.
그렇다면 ‘잘 되고 있는가? 그렇지 못한가?’에 대한 판단은 누가 어떻게 해야 할까? 학자들이나 공직자들이 책상에서 이론적 계산을 한다. 사실 그들보다는 업계가 가장 현실을 잘 설명하는 정보를 가지고 있게 된다. 누구의 정보를 보고 의사결정이 이루어져야 할까? 업계의 정보가 편파적일수도 있다는 데 동의할 수밖에 없을 것이다. 설사 정확한 정보가 제공되어도 색안경을 쓰고 볼 수밖에 없다. 정책적 의사결정을 위해서는 오류를 제거한 정확한 정보생성이 가장 필수적이다. 객관적 증거를 제시하고 이해관계자들이 한자리에 모여 검토하는 자리가 필요하다. 섣부른 이론적 주장만으로는 공감대가 구축될 리 없다. 그러한 노력을 통해 정부와 사회, 업계가 함께 산업발전과 시장정상화의 맥락을 짚어내냐 하는 것이다.
도매업계의 노력이 미흡하다고 판단된다면 업계는 즉각 개혁에 나서야 할 것이다. 글로벌 경쟁업계 상황을 두루 보더라도 시장과 사회는 가장 최적의 상태를 찾아 나서고 있음을 확인할 수 있다. 정상상태를 알고 시장효율성과 사회적 질서를 확보하도록 시장행동을 하는 주체가 바로 업계가 되어야 한다. 만약에 업계에서 미흡한 상황을 알면서도 혁신하지 않는다면 정부나 사회가 시장자유화에 강력하게 나서지 않을 수 없게 될 것이 분명한 일이 아니겠는가. 산업발전을 위한 근본적인 대안은 이미 정비되어있을 것이다. 도매업계의 개혁논의가 벌써 6년이나 되고 있으니 말이다. 시장도 제도도 크게 요동치고 있다.
업계 스스로 부당경쟁행위나 불법을 탈피하고, 개혁을 위해 다각적 노력에 나서고 있는 상황
이 눈에 뛴다. 하지만 과연 충분한 수준인지는 판단하기 어렵다. 유통질서의 문제도, 불법주류문제도 여전히 발생하고 있다는 지적이 현실에서 발견되고 있기 때문에 더욱 그러하다. 주질 보전 과제도, 환경보전이나 사회적 문제 최소화노력도 여전히 미흡하다는 평가다. 청소년 음주예방활동 실적을 쉽게 찾아 볼 수 있는가? 찾기 어렵다. 그렇기 때문에 정부가 보는 시선도 곱지 않다. 부정적 시각이 눈에 띈다. 해외국가들의 사례를 보더라도 그러한 시장상황이라면 우리의 면허규제 TO제도가 장기간 유지되기 쉽지 않은 상황이다. 정보와 물류의 기술변화도 너무 급격히 진행되고 있다. 혁신은 이제 구호가 아니라 즉각적 실천이어야 한다.
종합적으로 볼 때 주류도매업에서도 규제완화정책에 예외가 아닌 시각이 다가오고 있다. 그렇게 보는 것이 현실적이다. 혁신이 당장에 전 방위적으로 추진되지 않는다면, 그러한 정황을 정부, 국회, 언론, 학계 등에서 인정하는 상황이 되지 않는다면 TO제도가 유지되기가 쉽지 않은 상황이 발생할 수도 있다. 그러한 상황으로 보인다. 이론과 경험을 통해 볼 때 TO제도를 유지하는 것이 정답이다. 다만 그럴 명분과 조건이 잘 갖추어져야 한다. 그것도 가까운 기간 내에 말이다. 가시적인 개혁이 없다면 당국의 발걸음을 늦추기 어려울 수 있는 상황이다. 실천만이 산업발전의 동력이 아닐 수 없다. 변해야 하는 시절이다.<完>
