2018년의 주류정책과 산업 진단, 2019년의 과제

주류산업과 정책이야기 21

2018년의 주류정책과 산업 진단, 2019년의 과제

 

알을 뚫고 깨어나야 한다.

새해에는 힘을 합쳐 주류산업과 정책의 모습을 제대로 갖추어 보자.

조성기(경제학박사/ 아우르연구소 대표)

 

영국에 ‘진실은 와인에 있다’는 속담이 있다. 작년도 주류산업과 정책 전반을 살펴볼 때 ‘술에 과연 진실이 있었는가?’ 의문이다. 짚어보자. 매해 이때 쯤이면 주류관계자들이 모여서 논의해 봐야 할 일이다.

정부 당국자가 주류정책을 펼 때 두 분야를 모두 생각해야 한다. 명확히 인식해야 정책의 방향이 제대로 잡히기 때문이다. 주류 산업정책과 알코올 정책이 그것이다. 술은 다른 재화와 다르다. 속성상 긍정적인 면과 부정적인 면, 두 가지 측면이 있다. 그 두 측면을 균형 잡히게 전부 관리해야 하는 것이다.

작금의 정부 정책을 살펴 볼 때 과연 정부가 그 틀 속에서 주류와 주류산업에 대한 대책을 수립하고 있는 지 궁금하다. 산업과 정책 관리시스템이 정상적으로 작동되고 있는 지 의문이 생기는 것이다.

정책의 가지가 많을 때 필요한 판단 기준은 통합성이다. 정책에 의거 정책대상이 효율적으로 움직이려면 일관성 또한 중요하다. 2018년 한 해를 돌아볼 때 주류정책은 그 통합성이나 일관성의 준칙이 잘 지켜지지 않은 것으로 판단된다.

정책목표를 정점에 두고 일사분란하게 통합되어 있지 않으면 개별 정책들은 각자 다른 방향으로 움직인다. 부처마다 목표도 논리도 다르니 말이다. 그 경우 산업전체에 문제가 발생되기도 한다.

정책 일관성이 없으면 부처들의 책임성에도 문제가 생긴다. 규제제도가 변화할 때 어느 누군가 불합리한 손해를 볼 수 있다. 주세체제를 바꾸는 일도 마찬가지다. 정책 전환은 간단치 않다. 그렇기 때문에 중립적 제도 전환책을 추진하겠다고 선언하기도 한다. 묘법을 찾겠다는 것이다. 하지만 누구도 손해 보지 않는 제도 변화가 현실에 있을까? 그 선언은 정치적 눈가림에 불과할 가능성이 농후하다.

2010년에 국세청 중심으로 해 오던 산업정책관리가 다각화되었다. 국가 주류산업정책의 관리 소재를 3분한 것이었다. 위생관리는 식약처로, 전통주 진흥은 농식품부로 이관되었다. 그때 이후 정책관리 상황이 보다 복잡해 졌다. 보건복지부의 건강관리 등 타 부처청의 주류관리가 사라진 것도 아니다. 정책의 다극화 시대가 도래한 것이다.

그렇기에 통합 관리가 필수적이다. 하지만 주류산업관리의 구심점을 찾기란 쉬운 일이 아니다. 중심이 흔들리면 협치 기구라도 있어야 한다. 2018년 기재부가 그 역할을 정상적으로 해 내었을까? 그렇게 했다는 증거가 잘 안 보인다. 정책관리의 성과가 불명확하다.

정책 협의의 자리에서 좌장을 했다고 해서 중심을 잡은 것이 아니다. 정책의 방향성을 분명히 하고 그 방향대로 리더십을 보여야 하고, 갈등이 발생할 때 균형 잡힌 관리를 해내었을까. 별다른 정책 과실 없이 2018년이 지나갔다고 평가해야 하지 않을까.

주세 취득이 매우 중요했던 과거에는 그래도 되었다. 하지만 이제 주류산업은 많은 이슈를 가지고 있다. 주세 말고도 주류의 품질개선, 해외주류의 시장진입, 과당경쟁, 지방화, 건강, 각종 사건 사고, 환경문제 등 다양한 이슈가 있다. 그 과제들을 통합 관리하는 데 정부는 어떠한 성과를 냈을까.

성과가 미흡하거나 없었다면 콘트롤 타워든 네트워크든 산업 시스템을 체계적으로 관리하는 데 실패한 것이다. 괜한 악평일까. 그렇지 않을 것이다. 제조와 유통, 소비 부문을 짚어보자. 정부 정책은 어떤 역할을 해 냈을까.

이제 시대는 산업과 정책이 점차 고도화 되는 21세기다. 주류와 주류산업의 경쟁력이 매우 중요해지는 시점이다. 정부 역할의 정상화는 그 추진력을 갖추는 데에 있어 매우 중요한 일이다. 그러기에 과거와 같이 단순한 통제위주 정책관리 상황에서 벗어나야 한다.

인당 국민소득 3만불이 넘어서는 경제에서는 더욱 그러하다. 머지않은 미래를 보자. 인당 소득 5만불의 시대가 다가오고 있다. 그 때에도 산업과 정책이 지금의 모습을 그대로 가지고 있을 것을 상상해 보자. 그게 중요하다. 지금 아무 일도 일어나지 않았다고 만사 잘 되고 있는 것이 아니다.

알을 깨고 깨어나야 한다. 줄탁동시(啐啄同時)라는 사자성어가 있다. 함께 해야 할 일이다.

2018년 주류정책의 상황을 복기해 보자.

정부와 국회, 전문기관, 협단체들이 몇 차례 공청회를 개최했다. 그중 주요 이슈는 단연 주세였다. 연초에 주세체계를 바꾸자는 주장이 있었고 2019년에는 심층검토해서 2020년 쯤 주세체계를 종량세체제로 바꾸겠다고 발표했다. 아직 대안이 없지만, 정부의 제도 전환 의지가 확실해 보인다.

그렇지만 결과는 두고 볼 일이다. 주세제도를 설치한 이후 유지되어 온 종가세 체제를 뒤엎는 일이기 때문이다. 전환과정에 큰 논란이 예상된다. 주종 간 문제 뿐 아니다. 주종 내 이해득실 차이도 크다. 가격이 오르게 될 주종의 소비자 효용문제도 보인다.

체계만 바뀌고 상대적 득실만 있을 뿐 성과가 없을 수 있다. 정책목표 보다 중립적 추진이라는 선언이 그를 시사한다. 종량세라면 건강개선이 기본목표가 아니었던가? 그 목표가 정책전환의 선언에서 빠져있는 듯 하다. 어려운 고비들을 무난히 통과해야 원활하고 효과적인 정책변화가 가능할 것이다. 큰 불씨를 안고 있는 상황이다.

농식품부도 주류 연구개발 기구를 설치하겠다는 공청회를 추진했다. 하지만 공청회를 했을 뿐 진전은 없었다. 그 자리에서도 반대가 많았다. 후속 추진사안이 아직 보이지 않는다.

다른 주종은 그대로 두고 맥주 만 종량세로 바꾸자는 정책공청회도 있었다. 이 또한 아직 거친 주장이다. 맥주 내부에서 마저 이견이 있다. 강행할 경우 증류주 측에서 ‘왜 맥주 만인가?’라고 의문을 제기할 것이다. 그러니 이도 진전이 될 지 알 수 없다.

추진코자 논의하고 있는 정책들이 대부분 결말 없이 오리무중 속에 있다. 도매업체들이 중심이 되어 리베이트 문제를 국회에서 다뤘다. 기술혁신이 대세인 시대에 비정상적 거래 문제가 핫이슈로 거론되는 상황이 놀랍다. 정책개선 보다도 오히려 유통업의 낙후를 입증하는 일이 아닐까.

그 이외에 정책이나 기술혁신 등 주류유통업의 생산성 향상을 위한 정책 변화는 거론된 바 없는 것으로 알려져 있다. 제조와 도매, 도매와 도매간 비정상을 정상으로 해야 한다는 의견이 오고 갈 뿐이다. 2018년의 주류산업, 정책에 과연 혁신이 있었는가?

산업정책 분야는 대체로 지지부진했다. 그 평가가 틀리지 않을 것이다. 그러던 중 연말에 알코올 정책에서 급진전을 보였다. 음주운전 규제 강화다. 간만의 정책성과인 것이다. 하지만 불만족이다. 필요한 법이 개선되었는데도 왜 불만일까? 사고 후 약방문이었기 때문이다.

필요한 규제가 미리 미리 강화되지 않은 이유가 무엇인가? 지난 9월 부산에서 윤창호 씨가 음주운전자가 몰던 차에 숨졌다. 그 후 10월에 대통령이 음주운전 초범도 처벌을 강화하자고 했다. 그 와중에 음주운전 처벌 강화 법안을 발의한 국회의원이 음주운전을 했다. 혈중알코올 0.089%. 면허정지 수준으로 벌금형이 처해졌다.

그 한 사람의 문제가 아니다. 문제는 음주운전으로 사람이 죽어도 살인죄가 아니라 과실로 처벌하고 마는 우리들의 인식이었다. 음주운전 규제가 강화된 사실은 개선이지만 음주자의 인식도 그대로, 정부의 문제 예방능력도 그대로인 상황이 변하지 않는다면 문제가 해결된 것이 아니다.

사건과 사고가 발생한 이후에라야 정책이 바뀌는 현실은 불씨를 항시 안고 있다. 사전 예방조치가 아니라 사고 후 제도가 개선된 점, 법제정에 적극 나섰던 국회의원조차 일과 태도에서 부조화를 보인 점 등은 근본적 개선이 없었다는 증거다. 우리사회는 술 문제해결 능력에 관한 한 큰 진전이 없었다고 보아야 할 것이다.

2018년, 우리 사회가 추진한 정책이나 제도개선, 관련 공청회 등 과정과 결과들을 살펴 보면 ‘과연 우리나라에 주류산업 정책이나 알코올 정책이 제대로 작동, 개선되고 있는가?’라는 질문에 긍정적인 답변을 할 수가 없다.

지난 연말에 보건당국은 2019년 국민건강 관련법 개정 추진을 고지했다. 하지만 작금의 현황을 볼 때 그 정책도 ‘고지’에 그치고 말 것을 예상하지 않을 수 없다. 무리한 일일까.

‘2020년부터는 주류광고에서 직접 술을 마시는 광경이 사라진다. 미성년자가 볼 수 있는 일반 컨텐츠나 디지털 매체에서 주류광고가 사라진다. 주류용기에 알코올 함량이 표시되고, 음주 교육이 강화되고, 알코올 중독 관리 통합지원센터 설치 등이 설치된다.’ 그러한 일들이 실제로 일어날 것이라는 정부의 선언을 그 누가 신뢰할까.

‘지금, 우리나라의 주류 정책이 어디로 가고 있는가?’ 정의해 보자. 그 문제 제기에 무어라고 분명한 답을 줄 수 있는 정책 당국자, 학자, 산업현장의 리더들이 있을까?

2018년 새 정부 들어선 후 사실 정책혁신에 대한 기대가 컸다. 소위 진보화된 정부가 보수정부와 다른 점이 혁신이기 때문이다. 보수는 변화가 없어도 단단하다. 진보는 새로움을 만들어 가기에 선택된다. ‘진보정권이 주류 산업 정책은 혁신할 수 있지 않을까’를 기대했다

하지만 2018년에 관한한 기대만큼 결과가 보이지 않자 실망도 컸다. 과거 정부와 크게 다르지 않았기 때문이다.

연초에 전통주 정책개선에 대한 논의도 시작되는 듯, 무산되었다. 그렇고 그렇게 한 해가 흘러갔다. 어쩌면 정부가 ‘수제맥주 살리기를 외친 일 이외에 무슨 일을 했는가?’라는 비판에 무어라 답할 수 있을까? 과언이 아닐 것이다. 전통주 정책도 농림당국의 선언적 노력 뿐 그 효과성을 감지하기 어렵다. 적어도 현장 제조자들의 목소리는 그렇다.

주세의 지방세 전환 역시 지방화 시대의 필수 정책이라는 구호만 요란할 뿐 검토에 그치고 있지 않은가. 하긴 정부 탓만 할 일도 아닐 것이다. 청와대에 대한 ‘주세의 종량세 전환 청원’도 깜짝 이벤트로 끝났다. 그 자체의 찬반 문제가 아니라 주류정책에 대한 기본 관심도를 발견할 수 없었다. 그 사안이 진행되는 사실을 아는 국민들도 거의 없었다. 무산은 당연한 일이었다.

주류산업과 정책에 관한한 정부도 국민들도 큰 관심을 보이지 않은 해였던 것이다.

산업현장에서는 어떠했는가?

2018년 우리 경제는 설비나 건설 투자도 하락했고 소비도 나아지지 않았다. 한마디로 나빴다. 경기침체 국면이었던 것이다. 한편 주류 소비는 소위 홈술과 혼술이 확대 되어 전체 매출량이 축소되었다. 업계에서 그 정황을 피부로 느꼈던 한 해였다.

그 가운데 소주와 맥주 빅투(Big2) 주종이 시장의 대부분을 차지하는 상황은 전과 다름없었다. 배후에 저가의 표준화된 제품에 익숙한 광대한 소비자층이 존재했다. 소비자들의 선호가 일부 변화하고 있는 것은 사실이지만 주력층의 소비는 변화를 찾기 어려웠다.

제조와 유통시장은 그 상황 하에서 무한경쟁 상황에 돌입했다. 품질 차이가 적으니 진흙탕 속 싸움이 발생할 수밖에 없었다. 하이트의 신제품 발포주가 시장을 확대하는데 성공한 것으로 평가되었다. 연간 2억캔이 팔리고 영업이익만으로도 전통주 전체 매출을 넘어선다는 보도다. 이 현상을 어떻게 해석해야 할까?

발포주는 본래 일본에 수출하던 품목이다. 일본에서도 한국은 ‘맥주를 어떻게 그렇게 팔아요?’하고 놀라던 품목이 우리 시장에 출시된 것이다. 대기업들의 시장 확대 노력을 폄하할 수는 없다. 주류산업 강자들의 가벼운 개발 행보에 아쉬움이 남는 것이다.

하이트 진로나 오비 등 대형업체들이 수입맥주 취급을 가속화 한 것도 주목할 만한 일이다. 하이트 진로는 기린이치방, 싱하 등, 오비는 버드와이저, 호가든, 벡스, 스텔라, 레페, 레벤브로이 등 유명 해외 제품을 국내 유통했다. 이럴 때 의문이 들지 않는가. 문제가 제기되고 있는 ‘주세의 해외 주류 대비 역차별’ 주창이 과연 진정성이 있는 목소리인까?

위스키는 2008년 이후 소비 하락이 계속되어 작년에 160만 상자 이하로 반토막난 것으로 기록되었다. 위스키사들이 타개책으로 추진하는 끼워팔기 경쟁, 리베이트와 대여금 마케팅 등 유통 상 문제가 나타났다. 제조 도매간 불협화음도 더 확대되었다.

레드와인은 정체지만 스틸와인과 스파클링 와인수요가 증가하여 와인시장이 확대 되고 있다. 전국 소비자 조사에서도 밝혀지고 있듯이 와인은 미래 희망 주종 중 하나다. 하지만 국내 와인업체들은 여전히 힘이 없다.

증류주 소비 총량은 국제 통계 기준으로 1인당 31.5리터에 달한다. 이 숫자는 사실 대부분 소주가 채우고 있다. 우리가 세계적인 증류주 소비 대국임을 시사하는 것이다. 그 추세는 작년에도 계속되었다.

2018년 주류제조의 장인정신이 살아 있는 곳은 역시 전통주 영역이었다. 탁주, 약주, 증류식 소주 등에서의 꾸준한 연구개발의 도처에서 가시화 되고 있다. 교육도 활발하고 지역에서 새로운 술이 만들어지고 있다. 품질도 높은 수준이다.

주류산업의 미래 희망을 찾아 볼 수 있는 증거다. 하지만 그 수요가 너무 적다. 자금역량도 인력도 취약하고 시장도 열악한 상황에서 노력하는 전통주 제조자들의 꾸준한 발걸음은 기적에 가깝다.

소규모 수제맥주 부문도 신제품 개발 노력이 두드러진 분야다. 종합적으로 볼 때 주류산업의 창의성은 시장의 대부분을 차지하고 있는 대형업체들 보다 영세업체들이 발휘하고 있다. ‘우리 주류산업의 제품개발력 소재는 어디에 있을까?’ ‘미래 시장을 위해 정책의 중점을 어디에 두어야 할까?’ 정부가 정책방향 설정 시 참조해야 할 점이다.

2018년의 주류 소비 상황을 볼 때 우리 사회의 주류 위험이 점차 축소되고 있다는 진단이 가능하다. 우리사회는 술 문제가 매우 큰 나라로 자타가 공인해 왔다. 하지만 최근 음주문화의 변화는 그 생각을 재고해야 할 것을 시사한다.

‘물론 음주운전사고나 각종 범죄, 과음과 폭음으로 인한 건강 손상 등 문제는 다발했다. 여성 음주율이나 저연령층에서의 고위험 음주율도 늘고 있다.’ 하지만 개별화, 다양화, 라이프 스타일, 음주문화의 웰빙형 변화, 공동체 문화의 축소 경향 등은 무시할 수 없는 트렌드를 창조하고 있다.

게다가 저도주의 확대는 알코올 소비량의 위축을 선도하고 있다. 그 결과는 고위험 음주경험의 감소, 성인음주율의 감소다. 그 경향성이 분명히 확인되고 있으나 구체적인 숫자들은 아직 미발표 상태다.

왜 알코올 정책 정보가 발표되지 않을까. 정책당국의 알코올 문제 위해성 인식이 저하된 것이 아닌가. 연말이면 전국 실태조사 자료들이 조사되고 다음 해 초에는 그 문제를 확인가능했었다. 식약처 자료도 2017년 12월 이후 아직 찾을 수 없다.

질문 해 보자. 주류의 품격을 올리는데 누가 노력했을까? 정부나 대형업체들 보다 규모가 작은 제조업체들의 노력이 아니었을까. 음주문화의 개선에는? 아마도 사회 자체의 변화에서 기인되었을 것이다. 누가 노력 했다기 보다 사회변화가 술에 대한 인식과 태도를 변화시킨 것이 아니었을까. 특히 알코올 문제예방을 위해 정부가 적극 추진한 일을 찾기 어렵기에 더욱이 그 같은 해석이 가능하다.

따라서 주류산업과 정책의 혁신을 위해 대형업체들의 노력이 더욱 요구된다. 시장점율 제고 위주의 경영, 고착화 되고 있는 소수 집중형 시장구조, 해외주류 국내 시장침탈에 무력한 국내 산업 등을 보며 새해를 맞게 되니 씁쓸하다.

문제는 2019년에도 주력시장과 산업, 정부의 정책노력에 큰 변화 예상되지 않는다는 것이다. 전반적인 알코올 소비량 하락 추세는 느리더라도 계속될 것으로 전망된다. 국내 산업의 출고량이 지속적인 감소세를 보이는 가운데 수입주류는 맥주와 와인 중심으로 시장을 확대할 것이 예상된다.

국내 수제맥주의 시장은 확대될 것이고, 탁주 약주 증류식 소주 시장은 마니아층이 있어 유지될 것이다. 하지만 전체시장을 보면 그 규모가 그다지 커지지 않을 것이다.

주류시장변화의 중요한 변인 중 하나는 인구다. 2017년에 1인가구수 800만 시대를 지나쳤다. 2019년에는 1인가구 1000만 시대에 근접하다는 조사가 있다. 인구 중 53%는 40대 미만의 젊은 가구다. 그들은 도시에 살고 살기를 원하고, 혼술, 홈술, 저도주 수요 증가로 행동할 것이다.

당장에 매출량은 줄지만 매출액은 아직 늘어날 전망이다. 음주량이 줄더라도 부가가치율이 커져 매출총액은 증가한다는 것이다. 물론 그 증가세는 곧 한계에 봉착할 것이다.

정부는 2019년을 정책변화를 위한 준비과정으로 보고 있는 듯하다. 주세체제, 주세지방세 전환, 각종 규제완화 등을 꾸준히 준비하는 모습이다. 그 가운데 전통주 업체들과 혁신형 영세업체들의 품질개선 노력이 눈물겹도록 계속될 전망이다.

여전히 성장이 예상되는 주종은 와인이나 저가 맥주시장이다. 탁주나 위스키시장은 축소방향일 듯 싶다. 소주는 활로를 해외에서 찾아야 할 것이다. 한류지역으로 뛰어 나가 그간 기른 역량을 발휘해야 할 것이다. 동남아시아, 중앙아시아, 아프리카 등 다양한 성장 지역에서 분투가 요망된다.

새해 정부는 구심점을 확보한 가운데 그에 맞춰 정책을 정리 정돈해야 할 것이다. 주류정책은 부처들이 각자 뛰어서는 안 된다. 술이 갖고 있는 특성을 잊지 말고 방향잡기에 나서야 한다. 그래야 산업도 산다. 주류의 품질 다양성 확보와 건강과 환경 문제 등 예방대책 수립에 정책의 초점을 잡고 상세 정책디자인에 몰입해야 맞다.

추진 시 정책의 정당성, 책임성, 유효성 제고 등의 조건을 갖추어야 할 것이다. 고령화시대와 산업현장 생산성 향상의 조건은 건강관리다. 지구 환경의 관리도 지속가능한 미래와 직결되는 정책적 초점이 된다. 사회 환경규제가 추진 정책의 앞단에 자리 잡고 있어야 한다.

주세 체제 전환에서도 중립성 원칙 보다는 건강위주의 사회규제나 영세업자 보호의 정책 형평성 문제를 충분히 고려해야 할 것이다. 무책임한 정치적 임시 변통적 의사결정이라는 평가를 받아서는 안 된다.

품질개선과 농업 정책으로서의 정책목표도 중요하다. 혁신적 제조자들과 중소업체 보호, 국산농산물 사용량 증가 등 목표를 분명히 제시하고 그에 걸 맞는 정책개발이 우선시 되어야 할 것이다. 주세보전을 목표로 했던 성장 시대의 대량생산과 대량소비 목표는 과거지사가 된다. 정책 목표에 부합하는 것을 전제로 주종 불문 영세율이나 낮은 주세율 부과도 고려할 필요가 있다.

수입주류 역차별 개선목적은 국제적 정책 형평성 기준으로 볼 때 옳은 방향이다. 그 대책으로 국내 세제 개선 이외에 대외 정책논리 확보와 정치 및 협상력 강화도 검토대상이다. 외부 기준을 그대로 두고 국내 기준만 바꾸려 할 경우 왜곡이 더 크게 발생할 수 있다.

국세의 지방세 전환을 2020년으로 연기하더라도 제도 전환의 목표와 방향성을 제대로 잡아야 할 일이다. 지방화 시대를 추진하는 제도 전환 목표 이외에 현장 중소제조자들의 애로를 충분히 청취해야 할 것이다. 건강 관련 사회규제도 말 뿐인 개선 작업에 머무르지 않도록 철저한 준비가 필요하다.

주류업 협회 등 단체들도 시대정신에 맞도록 자율경영 역량을 배가하고 직접 관리사업을 늘려야 할 것이다. 정부와의 관계에서도 정책을 선도하는 역할을 해내야 한다. 업계 이윤 위주의 정치적 로비기구에서 벗어나야 한다. 학계에서도 주류산업 연구가 희소한 상황 이므로 주류업 단체들의 정책연구가 필수적이다.

산업은 무엇보다 술도 경영도 품격을 높이는 방향을 찾자. 그래야 미래 시장이 열린다. 무한 경쟁은 산업의 부가가치를 줄이고 저생산성의 늪에 빠지게 한다. 협력적 시장 분위기를 만들고 높은 품질의 다양한 술을 출시하는 노력이 기본이다.

새해 정부, 산업, 협단체 들의 공동 노력으로 주류산업과 정책이 한단계 업그레이드 되기를 기원한다.

조 성기(趙 聖基, Surnggie Cho, PhD of Economics. MPH.)

한국대학생알코올문제예방협회 회장

아우르연구소, 대표