종합주류도매업의 TO제도가 유지되어야 하는 이유(1)
조성기(경제학박사) 한국주류산업협회 연구본부장
전체 목차
요약
Ⅰ. 문제제기
1. 주류도매 규제완화의 정책이슈
2. 종합주류도매업 TO(면허허용범위)제도 폐지제안의 배경과 목표
Ⅱ. 종합주류도매업의 규제
1. 주류도매업 면허규제
2. 해외 주류도매업사례
3. 시사점
Ⅲ. 종합주류도매업의 경영
1. 검토모델
2. 경영환경
3. 경쟁과 경쟁력
4. 이윤과 프리미엄
5. 시사점
Ⅵ. TO제도 폐지 정책제안의 평가
1. 평가모델
2. 평가기준
3. 평가결과
4. 규제개혁의 사례
5. 시사점
Ⅴ. 대안과 결어
1. 대안
2. 제언
요 약
최근 주류시장의 공급과 수요는 정체추세를 보이고 있으며, 인구감소와 더불어 축소될 전망이다. 특히 소주, 맥주 등 주요주종의 수요가 정체되고 있으며, 건강중시 풍토, 인구증가정체, 불경기 등으로 시장전망이 어두운 실정이다. 더욱이 2020년 이후 인구감소로 중장기적 시장전망 비관적인 실정이며, 15세부터 60세까지의 주력수요인구가 특히 감소할 전망이어서 산업의 곤란이 예상된다.
이에 제조와 도매 등 주요 주류산업의 경쟁이 드세어져 경기가 나빠질 가능성이 크다. 현재 제조와 도매 시장은 이미 과당경쟁 상태이며, 종합주류도매업의 영업이윤이 1%대로 최소마진을 유지하고 있는 실정으로 판단된다. 이는 주류도매 이외의 다른 도소매업체 들보다 매우 낮은 수준이다.
최근 정부가 주류산업의 자유화를 추진하고 있고, 신규업체의 시설기준 및 진입규제를 완화하고 있어 산업 내 경쟁이 더 심해질 전망이다. 한편 외국의 주류제조와 도매업은 대체로 면허제도를 강력히 유지하고 있다. 그리고 제조, 도매, 소매의 3단계 시스템을 유지하고 있으며 규모측면의 효율화도 기하고 있다.
미국의 일부 주나, 영국, 스위스, 일본 등지에서 도매업의 TO제도를 인구수나 거리를 기준으로 채택하고 있으며, 적정수준의 경쟁수준에서 통제하며 주류시장의 안정을 꾀하고 있는 편이다. 이는 주류도매업이 전통적 산업이기도 하며 규제대상 산업으로서 적정수준을 유지하고자 하는 각국 정부의 입장이 담겨있는 것이다. 세계보건기구(World Health Organization)에서도 가급적 주류제조와 유통분야는 경쟁이 아니라 규제를 강화할 것을 권고 중인 것도 중요한 시사점이다.
주류산업은 시장진입은 물론, 제조설비, 위생, 주질보전, 세원관리, 공정경쟁, 공병회수관리를 통한 CO2저감 목표로 경제적 사회적 규제를 하는 것이 글로벌 표준이다. 특히 최근에는 경제규제 뿐 아니라 보건, 환경 등 사회적 규제가 중요한 문제로 등장하고 있어 각국 정부에서 질적규제를 강화하는 방향으로 노력 중이다.
주류산업은 경쟁자유화로 시장성장을 목표로 하지 않아야 할 규제산업임을 우리나라 대부분의 정책당국자들이 생각하지 못하고 있는 듯하다. TO제도를 폐지하려는 정부의 노력은 주류시장의 현황과 규제산업으로서의 주류산업의 정책조정원리를 잘못 이해하는 데에서 비롯된 것으로 보인다. TO제도 폐지는 사회적 편익이 발생되는 것이 아니라 사회적 비용만 양산되는 정책적 오류일 가능성이 더 크다. 자유시장 원리가 잘 작동하고 있는 시장이 있지만 그래서는 안되는 시장도 있는 것이다.
TO제도를 폐지하고 도매업 시장진입을 자유화를 할 경우 세원관리 문제 뿐 아니라 과당경쟁으로 인한 중소업체들의 도산, 주질보호 문제, 불법주류유통의 양산, 불공정 거래의 확산, 환경문제의 확대는 물론 가격인하로 인해 청소년보호나 국민건강 상의 과음문제까지도 낳을 수 있다.
더욱이 정부가 목표로 하는 TO제도 폐지는 현재로서는 편익을 거의 기대하기 어려운 실정이다. 이론적 작업을 하는 경우 그것을 이해하기는 어려울 것이다. 그렇지만 현실을 자세히 관찰해보면 분명히 그렇다. 정부는 시장활력제고, 고용증대, 투자증대 등을 기대하고 있으나 새로운 시장진출이 이루어질 경우 신류 진입기업의 도산 마저도 예상되는 어려운 실정인 것이 작금의 시장상황이다. TO제도 완화가 경쟁촉진, 서비스 품질향상 등의 효과가 있을 것을 교과서적으로는 예상가능할 것이다. 그러나 현실에서는 그로 인한 이점 보다는 부작용이 더 크게 발생하게 된다는 것이다.
물론 제도를 변화시키고 상당히 오랜시간 시장을 경쟁상태로 운용한다면 그러한 이론적 추론이 현실화 될 수도 있다. 그러나 그 시장조정과정에 현실의 시장이 붕괴된다면 더 큰 문제를 잉태하는 것이다. 시장이 존재해야 변화할 시장도 있는 것이다. 주류도매업은 오랜 규제산업으로 향후 질적 규제를 강화하고, TO제도 내에서 경쟁질서를 확립해 가는 효율적인 규제가 필요한 시점이다.
우리나라는 아직 도매업의 시장자유경쟁을 할 수 있는 조건이 갖추어져 있지 않은 실정이기 때문이다. 지난해의 추진한 시설규제완화도 오히려 잘못된 정책방향이라고 판단되며, 시설기준도 오히려 외국과 같은 수준으로 높이는 것이 더 바람직한 결과를 낳을 수 있다고 본다. 특히 세원관리, 불공정거래, 탈세, 주질보전, 공병관리 등을 정상화하려면 규제를 보다 강화해야 할 것이다.
잘 알려져 있듯이 종합주류도매업은 전자세금 계산서 사용, RFID사용을 통한 불법주류 회피, 물류통합 등 경영혁신, 시장 투명화 및 각종 경쟁제도 자율적 개선, 정책 및 제도개선 연구개발 등을 실천 중이다. 그 이외에도 업계가 자정작업을 자율적으로 해야할 일이 적지않다. 현재 시장에서 발생하고 있는 무자료거래, 불공정거래 등 문제는 조기에 해결해야할 과제가 된다.
오랜 관행을 단기에 변화시키기 쉽지 않겠지만 그 문제를 해결할 수 있는 메커니즘을 협단체를 중심으로 개발하여 내부의 시장조정을 해나가야 함이 필수적이다. 시장이 자율적으로 변화관리를 하지 못할 경우 정부의 개입은 예고되고 있는 것이다. 더욱이 종합주류도매업은 국가 면허업자로서 효율적인 주류유통, 청소년 건강, 주질보전, 환경보호 등에서 사회적 책임 역할을 게을리 하지 않아야 할 것이다.
Ⅰ. 문제제기
종합주류도매업체는 그 총수가 규제되어 있다. 그 수는 2004년 1,233개를 정점으로 그 수가 꾸준히 줄어 2009년1,188개로 5년간 45개가 감소하였다. 이는 주류도매업계의 경쟁이 과다함에 대한 규제당국의 인식을 반영하는 것이다. 전체 도매업종은 6종이다. 그 전체 도매업체 수는 2000년 들어서도 꾸준히 증가하여 2009년 현재 3,587개에 이르고 있다. 일반과 유흥을 포함한 소매업체수도 증가하여 2009년에 639,109개에 이른다. 한편 통계청의 주류출고량은 2008년 3,071,191kl로 정점에 이른 후 감소하고 있어 전체 도매시장이 위축하는 추세를 보이고 있다.
이 연구는 2000년대 들어 꾸준히 문제제기가 되어 왔으며, 특히 2010년 이후 규제당국 및 학계에서 수차례 언급해 온 종합주류도매업의 TO제도 폐지 제안에 대해 시장상황, 찬반양론 등을 자세히 검토하고 정책학의 학술적인 평가틀을 통해 그 타당성 여부를 검토하기 위한 것이다.
또한 이 연구는 정부가 최근 추진해 온 규제완화정책이 학계로부터 정치적 지지도, 참여성, 전문성, 책임성 등을 소홀히 다루어 온 경향이 있다는 평가를 지지한다. 실제로 과당경쟁론 등은 시장의 실패가 규제개혁의 동인이라고 판단하는 경우 현실에 대한 충분한 검토 없이 규제의 감축 또는 폐지가 반드시 필요하다는 논리로 나타나고 있어 문제가 됨을 지적한다. 시장의 문제는 이론이 아니라 현실이라는 것이다.
그러므로 종합주류도매업의 경우 시장실패의 원인을 시장속의 업계의 탓, 시장에서의 경쟁 탓으로만 돌릴 수 없는 측면이 있으며, 규제축소 또는 폐지만이 정책성공을 보장하는 것도 아니어서 시장상황을 보다 면밀히 살펴본 후 그 변화관리의 방향을 제시할 필요가 있다. 이 연구에서는 그것을 입증하고 정부의 시장관리 방향을 제시하고자 한 것이다.
사실 정부의 규제개혁의 방향에서 규제완화 만이 최선이 아니다. 규제의 질적 개선을 통한 규제강화나 규제과정의 투명화하고 시장을 효율화하는 것 또한 중요한 정책과정이고 정책결정이 될 수 있다는 것이다. 통상 시장완화론자들을 그것을 잊는다. 하지만 정책당국자들은 그 사실을 밝히는데 게을리해서도 정책과정에서 놓쳐서도 안될 것이다. 시장은 변화하고 있으며, 변화하는 시장 속에서 종합주류도매업의 시장역할을 꾸준히 검토해야 한다는 것이다.
규제개혁은 현장으로 들어가 관찰을 거듭하는 일이 없이 추진해도 되는 일과성 행사가 아니다. 개혁 자체가 실제로 국민의 삶의 질과 사회전반의 공정성과 효율성 등을 향상시키는 경제행위이므로 제도개혁은 엄정한 기준들을 설정하여 평가한 후 사회적 공감대 구축과정을 거치며 추진해야 그 성공을 담보할 수가 있게 된다. 다시 말하면 규제영향평가에서 제도변화를 할 때 피규제자의 반응, 정치경제적 접근, 행정 및 절차비용 등을 동시에 고려하고 추진해야 바람직하다는 것이다. 이는 경제학적 편익을 단순히 추론하고 추진해서는 무리가 발생할 가능성이 크다는 말도 된다.
