종합주류도매업의 TO제도가 유지되어야 하는 이유(2)

조성기(경제학박사) 한국주류산업협회 연구본부장

1. 주류도매 규제완화의 정책이슈

정부는 오랜 기간 동안 주류시장의 경쟁촉진과 투자활성화를 위해 종합주류도매업의 진입규제정비를 추진해 왔다. 주류산업의 경쟁력에 대해 고민을 거듭한 결과였다.

그 연혁을 간단히 살펴보자면 1984년 7월 맥주의 수입개방, 1987년 10월 와인의 수입개방, 그 이후 국내 주류산업의 경쟁력과 자생력에 대한 우려의 목소리가 도처에서 제시되어왔다. 특히 수입주류가 늘어 2008년 산업연관표 기준, 우리나라 주류시장의 총 공급(출고기준)규모 약 9조8천억원 중 수입주류가 1조7천억 원정도로 전체 주류공급시장의 18%를 차지하였다. 주류수출은 3천 8백억원으로 주류시장에서 시장개방 이후 무역적자 구조가 지속적으로 나타났다.

즉 우리나라 전체 주류공급시장은 수입이 수출의 약 4.5배를 차지하고, 무역적자수준은 2002년 2.6배 수준에서 더욱 크게 증가하고 있는 추세가 나타나자 주류산업의 경쟁력에 문제를 제기하는 사람들이 는 것이다. 우리나라 주류산업에 문제가 있다는 사고가 생겨났고 그 문제의 원인은 규제로 시장을 억제한 것 때문이 아닌가 하는 의혹이 싹트기 시작한 것이다.

더욱이 한EU, 한미 FTA 이후 관세인하 및 폐지 등의 여파로 주류상품의 적자 폭은 지속적으로 증가할 전망이 제시되자 더 큰 문제의식이 생기고 있다. 물론 그러한 문제의식도 이중적이기도 하다. FTA를 통해 수입주류의 가격을 낮추고 수입주류 소비자들의 후생을 증가시키는 것을 원하는 정책도 추진되었다. 그러나 그러한 생각은 부분적인 것이므로 논외로 하자.

논의를 종합주류도매업으로 전환하면, 그러던 중 2010년부터 기획재정부는 종합주류도매업의 면허요건을 완화(2010.12.30)하여 신규 판매업진입자들의 영업참여를 보장하고, 업체 간의 자율경쟁을 유도하여 기존의 업계가 담합을 통해 이익을 공유하고 있는 상황을 변화시키겠다는 취지로 제도정비를 시행하고 나선 것이다.

[표1] 종합주류도매업 면허요건 개정

출처 : 기획재정부 보도자료, 2010

또한 정부는 앞서 시행한 면허요건의 완화 만으로는 실질적인 진입장벽을 제거한 것이 아니라는 취지하에 종합주류도매업 시장의 완전개방을 목표로 TO(면허허용범위) 제한제도의 철폐를 추진하도록 정책제안하였다. 그리고, 그 결과로 발생하는 도매업 시장의 투자활성화와 효율성 제고를 기대하였다.

이를 다시 점검해보면 사실 술 소비시장을 점진적으로 확대하고 외국주류의 유입에 대응하여 우리주류시장이 경쟁력을 확보하고 효율성을 제고하자는 생각이다. 그래야 주류산업이 발전한다는 정부당국의 의지일 수도 있다. 그러므로 주류도매업 분야에도 진입규제정비가 필요하다는 생각을 정책화한 것이다. 시장경제원리 측면에서 보면, 진입규제는 시장의 경쟁을 제한하는 요인으로 작용하여, 산업경제활동의 자율성을 억제하는 장벽이 된다. 따라서 시장자체의 적응능력과 경쟁능력을 제고하자면 시장장벽은 철폐 또는 완화되는 것이 마땅하다. 이 생각이 바로 경쟁당국의 의견이다.

이에 대해 학계, 정부기구, 공공연구기관 등에서 주류도매시장의 경제활성화를 위한 정책적 전략으로 신규진입과 경쟁제한을 유발하는 진입장벽을 없애야 한다는 데에 있다는 의견을 모으다. 진입규제완화에 관한 정책논의는 어제오늘의 새로운 주장이 아니라 지난 수년 동안 학계와 정부기관을 중심으로 꾸준히 진행되어 온 것이다. 최근 그 속도가 빨라진 배경에는 국가경제 투자활성화와 경제전반의 효율성 제고를 경쟁촉진에 무게를 두고 있는 국가경쟁력강화위원회의 정책의사결정과 대내외적 경제불안을 해소하기 위해 정부가 국가산업경제를 육성해야 한다는 정책목표를 잡았기 때문이기도 하다. 문제는 과연 그렇게 할 때 주류산업이 그 주장대로 활성화되고 발전할 것인가이다.

주류도매규제 완화 이슈에 대한 학계의 의견도 다음과 같다. 주로 경제, 경영, 세무학계의 학자들은 우리나라의 주류판매업 면허요건이 형식논리에 치우친 엄격한 규제라고 보고 있다. 그리고 면허요건이 신규진입을 저해하는 진입장벽에 해당하며 그간 주류판매업에 필요이상의 시설기준이 진입규제로 작용해 온 역사가 있다고 주장하고 있다. 학계의 주장을 재론하면 종합주류도매업은 지역에 따른 자본금 및 시설기준 등 면허요건과 인적요건을 갖추어야만 면허가 발급되는 상황이므로, 면허요건을 충족하기 못한 경우에 시장진입자체가 차단되고, 경쟁제한효과가 유발되고 있다는 것이다.

최근 면허기준이 완화되었으나 그것으로 블충분하고, 주류도매업의 추가 자유화, 주류소매의 규제강화 등으로 정책방향을 추진해야 한다는 주장이다. 학계의 주장의 골자는 규제완화 정책의 중장기방향에 맞추어 종합주류도매업 면허 시 적용하고 있는 현재의 TO제도를 폐지해야 한다는 입장인 것이다.

또한 정부부처들의 주류도매규제 완화에 대한 의견을 모아보면 다음과 같다. 특히 공정거래위원회는 2010년도의 정책보고서에서 종합주류도매업의 면허요건에 일부 필요 이상 규모의 시설 및 자본금 요건이 존재하여, 경제적 부담이 커 중소규모의 활력이 있는 도매업체들이 새로 시장에 진입하기 곤란하므로 그 기준을 하향조정할 필요가 있다는 것이었다. 이 주장은 이미 관철되었으나, 아직 면허수 제한제도가 남아있어 주류도매업 시장으로의 신규진입을 원천적으로 봉쇄하는 진입장벽이 되고 시장에 문제를 야기하고 있다는 것이다. 그래서 이제 그것을 없애는 숙제를 해결하자는 것이다.

당국에서 판단한 도매업계의 문제는 이와 같다. 즉, 면허갯수가 TO제도로 제한됨에 따라 지역별 유통마진이 10～25%로 높은 마진율을 유지하고 있고, 업계애서 불공정거래행위로 담합행위를 하고 있어 종합주류도매업체를 사고팔 때 높은 프리미엄이 붙어 거래되는 등 부작용이 발생하고 있다는 것이다. 즉, 종합주류도매업 면허기준의 완화와 더불어 면허수 제한제도를 폐지해야 규제완화 정책이 실효성이 있게 되니, TO규제폐지는 필수적인 정책과제라는 것이다.

정부산하의 국책연구기관들의 견해도 대체로 마찬가지다. 산업연구원 등 국책기관등은 그 연구결과에서 주류 판매면허제도는 종합주류도매업 면허를 해당지역(시,군)의 인구 수, 주류소비량 및 판매장 수 등을 종합적으로 판단하여 결정하고 있는데, 이러한 제도는 면허발급 숫자를 제한하는 것이며 결국 신규사업자의 진입을 저해하는 결과를 유발하는 것으로 파악하고 있다.

또한 면허발급 숫자를 제한함에 따라 지역별 종합주류도매업체들은 유흥업소 및 일반소매점과 거래할 때 유통마진을 10~25%로 유지하기로 담합을 하거나 기존 종합주류도매업체의 거래 시 높은 프리미엄이 붙는 등 부작용 발생하고 있다는 것이다. 그렇기 때문에 종합주류도매업의 면허 수를 인위적으로 고려하고 있는 시·군별 TO(면허허용범위)제도가 주류시장에의 진입을 원천적으로 봉쇄하는 진입장벽이므로 규제품질이 상당히 낮은 규제라 보고, TO제도를 폐지해야 한다는 것이다. 대체로 대동수이한 주장을 하고 있음을 알 수 있다.

그렇지만 그와 다른 견해를 가지고 있는 경우도 없는 것은 아니다. 규제당국의 의견이 그것이다. 규제당국에서는 그간의 정책변화와 시설규제완화 등의 조치 등을 고려할 때 단기적으로라도 TO규제를 유지하는 것이 마땅한 일이라고 보는 것 같다. 물론 공식적인 입장을 표명한 것은 아니어서 확실히 경쟁당국의 주장에 반대하고 있다고 보기는 어렵다. 그렇지만 주류도매업을 규제하고 있는 당국에서는 시장활성화 측면의 이점이 있을런지는 모르지만 전통적으로 우리나라 주류업계의 공급사슬인 주류생산-도매-소매의 3단계 시스템을 안정성으로 유지할 필요가 있으며, 주류도매업 시장의 자정능력과 관리가능성 등을 고려하여 단기가 아닌 중장기적으로 규제완화를 추진화는 것이 보다 바람직 하겠다는 입장에서 검토하고 있는 것으로 예상된다.

즉, 우리나라는 전통적으로 주류시장을 생산단계와 유통단계로 구분하고 있다. 이때 유통은 도매와 소매단계로 구분하여 전체를 3단계 흐름으로 구분하는 방식을 사용하는데, 이는 전 세계의 국가에서 대체로 채용하고 있는 주류생산유통 방식인 것이다. 소위 역사성이 있는 제도하는 의미이기도 하다. 제도를 바꾸는 일은 쉽지 않은 일이 아니라는 것이다. 이는 유통의 효율성도 중요하지만 먼저 주류라는 상품의 특성상 정책적 관리대상이라는 측면을 고려할 때 규제가 필요하다는 것이다. 이는 주류가 다른 상품과 달라서 하시라도 정책상 필요할 경우에 당국이 시장을 통제할 수 있는 체계를 갖추어 놓아야 한다는 것이 전통적으로 규제당국의 정책적 입장이었기 때문인 것으로 그런 판단이 가능했던 것으로 보인다.

또한 국내에 유일했던 주류전문연구기관에서도 규제완화 또는 진입장벽 철폐가 시장혼란 등 다양한 부작용을 단기적으로 발생할 수 있음을 설명하며 TO제도 폐지와 같은 정책제안은 시기상조라고 큰 우려를 표명한 것이다. 그 논리는 주류가 이미 오래전부터 정부가 정책적 필요에 의해 규제를 해 왔다는 사실과, 규제철폐 시 주질유지, 기존업계의 도산, 국민보건문제, 기업의 윤리적 경영책임문제 등에 문제가 생길 수 있다는 사실을 함께 고려한다면 산업경제의 활성화를 목표로 한 도매업의 규제정비는 논란의 여지가 크다는 것이다.

주류유통의 통제기능을 포기하면 주류도매를 통해 출고된 주류에 대한 소비가 1차적인 수급관리 기능을 완전히 시장으로 내 주는 결과가 발생한다는 것이다. 또한 주류도매업에 대한 진입규제로 신규진출이 차단되고 기존업체가 과잉보호되어 온 점도 있다는 것을 부정하지 않으면서, 인적, 물적규제는 주류라는 재화가 소비산업의 특성보다 사회경제적 측면에서 관리의 효율성이 높다는 점을 더 중요시 해야 한다는 입장도 함께 제시되고 있다.

즉, 주류전문연구자들은 중장기적으로 시장이 경쟁적으로 된다 하더라도 단기적으로 시장혼란이 클 경우 정부정책의 변화는 충분히 그 부작용을 고려해야 한다는 생각을 가지고 있다. 특히 그들은 규제완화가 과다경쟁, 무질서 거래로 인한 영세업체의 도산, 세원관리문제, 불공정거래 및 탈세, 주질보전 등의 문제를 낳을 것으로 예상하였다.

또한 지적할 사안은 해당업계인 종합주류도매업계의 생각이다. 업계의 생각이 아전인수 일수도 있지만 국가면허권자로서 그들의 생각도 중요한 것이다. 업계에서는 TO제도는 오히려 유지되는 것이 바람직하며 오히려 잘못 현재 운영되고 있는 측면을 개선하여 주류업계의 안정적 발전을 도모하는 것이 사회발전과 국익에 도움이 된다는 입장이다. 그들은 종합주류도매업의 현실을 감안한다면 TO제도 폐지의 주장은 오히려 부작용을 나을 것이라는 의견을 가지고 있었다. 특히 규제당국에서 오랜기간 제도로 운영한 종합주류도매업의 TO제도를 일시에 폐지하는 정책은 정부의 책임문제가 따르며, 주류는 국민건강 차원의 중요한 제품이므로 생산과 유통 상의 규제가 바람직하다는 의견도 포함하고 있다.