복합위기의 시대를 진단하고,

새 정부의 주류산업정책의 방향과 업계,

소비자들의 대응과제를 생각해 본다(2)

 

趙聖基(아우르연구소 대표, 경제학박사)

(Surnggie Cho, PhD. of Economics. MPH.)

 

원주한살림, 이사장

살림농산, 대표이사

아우르연구소, 대표연구원

한국대학생알코올문제예방협회, 회장

한국할랄산업연구원, 공동원장

 

 

기억을 더듬어 보면 정부가 주류산업정책의 방향을 공식적으로 ‘생산성(productivity)’ 위주로 바꾼 지는 12년 정도가 지난 일이다. 그 이전에는 무조건 주세를 늘리기 위한 정책이었고, 그 이후에는 ‘주세를 중심으로 한 행정관리’를 ‘국민건강을 중심으로 바꿔야 한다’는 주장을 국세청 내부에서 제기 했었다. 경제 성장기에는 국정재원조달을 주세에서 할 수 밖에 없었고, 20세기 후반에 이르러 술 문제가 불거지는 것을 국세청에서 문제시 했던 것이다.

 

요즘처럼 주류정책이 ‘일자리 창출’이나 ‘시장효과성 제고’에 초점을 두고 있는 때에는 상상하기 어려운 일일 수 있다. 저 성장기에 들어서자 시대정신이 부가가치와 일자리 늘리기로 전환되고 있음을 느끼게 되지만 국민소득 1만 불 이하 시대의 주류정책과 3-4만 불 시대의 주류정책은 달라야 한다는 것을 직감하게 된다. 1인당 국민소득 7,000불 정도의 시기였던 1998년경의 국세청 정책 자료에는 “시대가 바뀌어 주세 중심에서 건강중심으로 주류정책의 방향을 바꿔야 한다”는 사실을 분명히 적고 있다.

 

“3만 5천불 시대의 정부는 어떻게 해야 맞는 것일까?” 잘 생각해 보아야 할 일이다. 국민들의 가치인식이 크게 변한 것을 고려해야 한다는 것이다. 삶에 꼭 필요한 것이 무엇일까? 5천불 이하의 시대에는 먹고 살고 경제를 부흥 시켜야 한다. 빈민은 구제할 복지 예산이 필수적이다. 1만 불 시대 쯤 오면 건강한 삶, 질병으로부터의 자유가 중요하다. 그 이상 3-4만불의 시대에는 환경, 사회적 자존, 기후 에너지 등의 근본적 관리, 그로부터의 안전이 함께 중요해 진다는 것이다.

 

‘음주문화연구센터’ 설립하고 예방, 치료, 재활사업에 직접 나서

1998년경에 국세청은 소주 맥주 위스키 등을 생산하는 대형업체들과 주정업체들에게 알코올문제 예방 치료 재활사업을 하도록 행정지도를 한 적이 있다. 그 정책의 효과로 실제로 주류업계는 90년대 말에는 병당 2원의 재원을 조성하고 2000년 이후에는 연간 50억 원의 재원을 조성해서 ‘음주문화연구센터’를 설립하고 예방, 치료, 재활사업에 직접 나섰다. 주류업자들에게 직접 맡기는 것은 못 미더워 국세청의 퇴직 관료가 협회장과 재단이사장을 겸하는 등 특수한 기구를 설립해서 운영한 경험도 있다.

 

정책의 기조가 급선회 한 것이 2010년 전후의 일이다. 그 이후 음주문화연구센터에 대한 지원도 중단되고 기관의 재산과 운영권을 가톨릭병원으로 넘겼다. 그 전환을 의미하는 역사적인 보고서가 2010년 공정거래위원회가 펴낸 ‘주류산업과 경쟁정책’이다. 그 보고서에서 우리나라 주류산업에 대한 규제개선 방향과 정책과제를 제시한 것이다. 공정거래위원회는 주류산업이 그동안 주로 세수확보, 국민건강 및 청소년 보호 측면에서 정책적으로 취급되어 왔기 때문에 원료조달, 제조, 수입, 유통 등 산업 전 과정에 걸쳐 정부규제가 과도한 상황이라고 천명한 것이다. 정부가 주류정책의 노선을 바꾸는 장면이다.

 

그 때 이후로 주류분야를 하나의 ‘산업’으로 인식하여 산업의 발전과 경쟁력제고, 수요자의 선택폭 확대 등의 관점에서 규제를 대폭 정비해야 한다는 입장이 정책의 최전선에 중심을 잡게 되었다.

 

주류정책 삼분화, 건강→복지부와 식약처, 전통주→농식품부, 주세→국세청

더욱이 주류정책도 삼분하여 건강관련은 복지부와 식약처가 전통주관련은 농식품부가 주세관련은 국세청이 담당하는 변화를 맞이했다. 그 이후 규제당국은 건강정책을 뒷전에 두기로 한 셈이다. 건강과 주세의 담당당국을 분리하자 정책은 엇박자가 커졌다. 과연 그렇게 하는 것이 옳았을까? 규제당국이 그런 의사결정을 하고 정책의 초점을 그렇게 바꾸어도 되는 것일까? 나아가서 그렇게 할 수 있는 권한을 가지고 있기는 한 것일까?

그 배경에는 주세가 전체 국세에서 차지하는 비중이 1960년대 약 10%에서 2009년 약 1.7%로 대폭 감소하여 세수확보를 위한 ‘규제의 당위성이 낮아졌다’는 입장이 있었다. 주류제조, 수입, 도매유통과정에서의 진입규제, 가격 및 사업 활동 제한규제를 완화하여 신규사업자의 진입을 촉진하고 경쟁이 활성화되도록 유도하는 것이 바람직하다고 본 것이다.

 

그러나 그 방향이 세계보건당국의 정책방향이나 글로벌 표준과는 딴 판이었다는 사실을 염두에 둘 필요가 있다. 다른 선진국들은 “주세를 얼마나 걷을 것인가?”의 규모 여부는 건강을 논의할 때에는 사실상 고려 대상이 아니다. 그것이 선진국의 모습이다. 주세가 중요하고 필요하지 않다는 것이 아니라 주세의 규모를 빌미로 규제완화를 거론하지는 않는다는 것이다.

우리는 그들과 달랐다. 그 때 이후로 우리나라의 규제정책은 산업과 기술 발전에 초점을 맞추는 쪽으로 방향타를 틀었고 변함이 없다. 사실 주세의 내국세 비중이 줄어들었다고 해서 3조원에 이르는 주세 총액규모가 적은 것도 아니다.

 

관계 전문가들이 ‘이 정책기조를 수정해야 할 때다’라고 수없이 의견을 제시해도 정부는 추호도 변함이 없었다. 전혀 다른 위기나 안전사항은 고려대상이 되지 않았던 것이다. 더욱이 중요한 정책목표를 상위에 놓고 주류정책의 제반내용을 정리 정돈할 생각을 가지지 못했다. 하지만 국민의 안전을 최우선으로 하는 이번 정부가 주류정책의 방향타를 “건강 불안전상황에서 안정상황으로 변화시킬 것인가?”는 두고 보아야 알 수 있는 일이다. 과연 정부는 어떠한 선택을 할 것인가?

 

두 번째 위기는 식량과 원료의 위기다. 정부가 주류산업 정책방향을 정할 때 전략선택의 대상 중 하나가 식량과 원료문제라는 것이다. 이는 주류산업정책도 국가 위기관리 정책과 맥락을 같이 해야 한다는 의미로 해석해도 된다. 주류관리를 통해서도 국가위기를 해소 하는 길이 있을 때 그리 해야 국가 전체의 정책이 일관성이 있게 된다. 그 선택을 명확하고 확고히 잘 할 때 국가위기관리는 물론 주류산업 역시 바람직한 방향으로 발전할 수 있기 때문에 더욱 더 중요한 일이 된다.

 

술은 곡물과 과실을 원료로 하여 탄생한다. 곡물을 원료로 하는 술이 막걸리, 희석식소주, 맥주, 전통소주, 위스키 등이고, 과실을 원료로 하는 경우가 와인 류다. 주류 제조기술이 다각화 되면서 그들을 섞어서 만드는 경우도 많이 늘어나고 있다.

인구와 소득 구조가 바뀌면서 소비자 선호가 다양해지고 있기 때문이다. 정부가 바라는 주류산업의 ‘산업화’ 관점이 이때 중요해 지는데, 정부는 과연 그 산업화의 관점을 어디에 두고 정책의 창을 열어야 바람직한 것일까? 무작정 국민의 선호 증대를 소비자효용의 증대에 두고 저가의 술을 다량 공급하여 술 소비를 편하게 하는 방향을 잡는다면 바람직한 정책적 선택을 했다고 보기 힘들 것이다.

 

과거의 정책이 그랬다. 저가의 술을 많이 마시고 주세를 많이 내도록 하는 것이 소비자 효용의 증대라는 개념이 작동하던 시대였다. 시대는 바뀌었다.

즉 주류생산 원료를 ‘국산으로 사용하는 가? 외국에서 수입해서 술을 만드는가?’에 따라 주류산업의 산업연관효과가 긍정적이기도 하고 부정적이도록 사회경제적으로 작동한다.

수입원료를 사용해서 싸게 술을 생산하는 부문이 과다하게 팽창하고 시장점유율이 크게 유지될 경우 국내 원료생산과 주류생산부문은 쇠퇴할 수밖에 없다. 세상의 벽이 평평해 졌고 곡물이동성이 자유로와졌지만 국산 곡물의 중요성 또한 점점 커지고 있다는 사실을 간과할 수 없게 되었다. 기후위기 이후 식량무기화 현상도 커지고, 우크라이나 사태를 통해 자국 식량 생산능력 증대의 중요성은 더욱 커졌다.

 

 

과거와는 달라졌다. 술은 이제 식량안전과 관련성이 큰 중요한 물질이다. 게다가 우리나라는 세계 7대 곡물 수입국이다. 곡물자급률이 2020년 기준으로 볼 때 20.2%에 불과하다. 곡물의 자급률을 국제비교 해보면 처참한 수준이다.

우크라이나, 캐나다, 미국은 자국 곡물이 넘친다. 중국도 대체로 자급이 가능하다. 일본과 한국이 문제인데 한국은 비교국가 중 자급률이 제일 낮은 수준이다. 게다가 점점 더 낮아지고 있다. 주요 곡물 중 두류는 7.5%, 옥수수 0.7%, 밀은 고작 0.5%에 불과하다. 통계청 자료다. 참깨도 5% 미만이다. 큰일이다. 우리가 비빔밥을 만들 때 즐겨 먹는 참기름가 대부분 외국산 참깨를 사용하여 생산되고 있는 상황이다. 일부 생활협동조합에서 국산참깨를 사용하고 생산을 독려하고 있지만 역부족이다. 점점 수요가 줄고 있다. 일부 국산곡물은 국내에서 멸종될 지도 모른다. 술도 마찬가지다. 시장의 대부분을 차지하는 희석식 소주와 맥주 역시 대부분 수입 원료를 사용한다.

 

2020년 미국의 곡물자급률은 120.1%, 캐나다는 192%, 중국은 91.1%이었다. 미국은 줄었지만 여전히 충분하고, 캐나다는 오히려 자급률을 높이고 있다. 중국도 줄어들었지만 문제가 될 정도는 아니다. 분명히 우리는 식량위기 국가다.

곡물이 주요 원료인 주류정책 수립 시 식량안전 문제를 해결하는 방향으로 정책의 창을 크게 열어야 한다는 것이다. 어떻게 생각하는가? 코로나 이후 공급망 이동성에 제약이 커졌다. 과거와 같이 자유무역이 팽창하거나 편리한 세상이 다시는 되돌아오지 않을 것이라는 주장도 빈번하고 크게 늘고 있다. 이때 정부의 산업정책은 국민의 먹을거리 안전성에 대해 더 심각하게 생각해야 한다.

이와 관련하여 우리 주류 산업정책의 줄거리를 살펴 볼 필요가 있다. 과거에는 희석식소주와 맥주 대기업 중심으로 정부가 보호해 왔고 품질을 유지하는 조건으로 술을 대량 생산하도록 거대한 장치산업화를 추진했다. 그 때는 주세가 가장 중요했기 때문이었다. 술을 다량 집중해서 생산하고 일정한 유통경로를 통제해야 주세와 주세 관련 부가가치세 등이 원활히 걷히기 때문이었다. 술을 마시는 이들이 내는 주세가 산업발전과 국가 인프라를 개선하는 자원으로 활용하는 시대였기 때문이었다.

시대가 바뀌었다. 이제는 국가 재원의 구성도, 국민의 술 수요 방향도 크게 변하고 있다. 수요다각화 다화가 시작된 지도 오래다. 싸게 많이 마셔야만 하는 시대가 아니다. 스트레스를 푸는 방식도 다양화 되고 있다. 그 변화는 빠르고 주류선호 변화와 다양화에 따라 5년, 10년 후에는 수 조원 규모로 주종별 매출액 구성이 변화할 것이다. 소비자 조사결과들은 그 사실을 입증한다. 그냥 하는 소리가 아니다.

지금까지 전통주 중 막걸리는 대부분 소주와 맥주와 마찬가지로 대규모 공급의 경우 싼 수입 원료에 생산기반을 두고 있다. 국산 쌀로 만든 술을 금지했던 정부의 정책은 세계화와 함께 수요재개 정책으로 전환할 때 원료구성의 세계화를 동시에 가져왔다. 우리에게 주류원료의 세계화는 세계에서 가장 싼 원료를 수입할 수 있도록 한 것이었다. 그러니 정부와 산업이 수입곡물을 사용하여 생산된 싼 술을 다량 생산하고 마시도록 유인해 온 셈이었다. 시대적 상황도 그랬고 그럴 필요가 있다고 정책적 의사결정을 내린 셈이었다.

그렇지만 환경이 바뀌면 정책도 바뀌어야 한다. 소비자들이 젊은 층이나 소득수준이 일정 수준이상인 이들 중심으로 바뀌고 있지만 싼 소주와 맥주, 막걸리에 익숙한 선호 상황을 시장이 스스로 쉽게 바꾸는 일은 한계가 있다. 싼 술들은 이미 국민주가 되었고 음주자들은 그를 애호한다. 그 소비자 선호를 더 늘리는 데 ‘음주자의 자유’를 인정하지 않을 수는 없다. 하지만 정책당국은 달라야 한다. 그래서 ‘정책적 자유’에는 동의하기 어려운 것이다. 시대를 읽고 국가적 정책적 필요를 읽어내야 한다.

정책당국자들은 술 산업화의 방향을 다 잡을 때, 국가적 보고서를 작성할 때, 그리고 정책의 창을 열 때 해야 할 일이 있다. 술과 다른 재화나 서비스를 제공하는 산업과 차이점을 분명히 해야 한다는 것이다. 술에 관한한 단순한 ‘산업화’가 아니라 주류산업은 ‘의미 있는 산업화’를 논의하고 방향을 잡아야 한다는 것이다. 이미 그리해야할 때가 지났다. 더 늦기 전에 다잡아야 할 시점이다.

이제 정부는 ‘건강관점(Health Perspective)’에 이어 주류산업정책의 방향을 원료인 곡물정책, 안전한 곡물의 생산 확대와 연결시켜 식량위기를 줄여 나가는 관점에서 노력해야 맞다. 하루아침에 바뀌지는 않아도 정책방향을 그렇게 잡아가야 할 것이다. 그 ‘중장기 청사진’을 공감대를 만들며 그려내고 그리로 뚜벅 뚜벅 걸어 나가야 하는 것이다. 주류정책의 전략적 선택 말이다. 그에 대한 논의의 자리를 만들어야 할 일이다. 그 이야기를「삶과 술」이라는 작은 신문에서 시작하지만 술 전문 언론으로는 유일하니 시작할만한 자리다. 그 논의를 시작에 그치지 말고 의미 있는 국면으로 발전시켜나가야 한다. 이른바 국산 원료를 사용해서 제조한 술, 전통주 발전에 관심을 가져야 하는 이유가 정책적으로도 분명한 것이다. 그러한 정책을 구상하고 논의하고 공감하고 실천적 대안을 펴나가도록 해야 한다.

이웃 일본의 경우도 참고해 보자. 일본도 우리와 마찬가지로 식량자급률 문제를 안고 있다. 일본은 자국 원료를 사용하여 제조한 국주 ‘사케’를 지원하는 정책을 편다. 그리 한 지 오래다. 주류정책에 플랜이 있는 것이다. 그 플랜 속에는 식량위기에 대한 국내산 곡물의 방어 아이디어가 있다. 일본정부는 세계를 대상으로 ‘사케 마케팅’을 전략적으로 정책적으로 선택한 것이다. 해외 대사관에서 사케행사를 의도적으로 한 지 이미 오래다.

우리도 전통주를 진흥하기 위해 노력하고 있지만 사실 취약하다. 농식품부가 홀로서기에는 국가 주류정책의 전통상 일관성 있는 정책으로 발전하기 쉽지 않다. 농식품부가 전통주 진흥의 이유로 국산원료의 자급률 제고를 제안하지만 타 부처에서는 타산지석이다. 정책제안을 서로 협력하는 정책이 나타나지 않는다. 기재부 주류정책 문건에 식량자급의 문제를 함께 정책목표로 제시하는 것을 본 적이 없다. 과문한 탓일까? 어쨌든 현재로서는 주류정책은 기재부를 중심으로 정책 일관성을 확보해야 실천 가능하다. 일본의 사케처럼 막걸리를 포함한 전통주류를 ‘국산 쌀’로 만 제조하도록 하여 지역 경제 활성화 및 쌀 소비 확대와 연결시키려는 노력도 해 봐야 하지 않겠는가? 우리나라는 특히 쌀이 남아도는 상황을 오래 전부터 맞고 있다. 이때 전통주 정책과 국산 쌀, 식량안전 정책을 연결시키려는 노력은 국민적 동의를 구하기 어렵지 않을 것이다.

또한 우리나라는 국산곡물을 사용하는 전통주 진흥을 위해 기재부나 외교부, 산업부 등 차원에서 어떤 노력을 하고 있을까? 규제완화와 세제, 유통지원을 해 왔다고 하더라도 제조자들이나 농업자들의 입장, 관련 전문가들의 입장에서 보면 부족하다 아니할 수 없다. 너무 소극적이었다. 지난 정부의 소규모 주류 진흥정책의 경우도 수제 맥주의 수요를 늘렸을 뿐 전통 주류의 활성화에는 오히려 마이너스였다는 의견도 많다.

<다음호 계속>

 

 

새 정부가 들어섰다. 캠프를 차리고 정권인수위원회도 구성되고 이제 정부가 들어섰다. 우리 국민의 안전을 위해 많은 정책적 연구를 했을 것이다. 내국세 중 주세의 비중이 많이 줄어들었지만 국민의 삶, 안전과 크게 결부되어 있는 술 정책은 무엇보다도 중요하다. 연구와 고민의 과정 속에서 정책당국자들은 과연 어떤 인식을 갖게 되었을까? 반도체, 플랫폼 산업 등이 중요하다지만 주류정책은 보이지 않는 국민의 정감과 생활문화도 관장하는 정책분야다. 일반 고성장 산업경제와 또 다른 차원의 삶의 산업이다. 건강, 식량, 원료, 지역경제 등 보이는 문제와도 관련이 되지만 민속, 문화예술, 사회상황 등 보이지 않는 삶과 환경과의 관련성이 큰 것이 ‘술’이다. 바로 ‘삶과 술’이다.

그렇기 때문에 정부는 술과 관련된 다양한 정책기관들의 당국자들이 모여앉아 주류산업의 방향성에 대해 소위 국민의 음주안전과 관련된 비전을 정리하고 그를 달성하기 위한 주류정책들을 구성해야 할 것이다. 누가 담당하는 것이 맞고, 누구누구가 모여 앉아야 할 것인가도 논의해야 할 것이다. 정책목표는 어디에 두고 각 부처는 그에 맞춰 “어떤 지표를 전략적으로 관리 할 것인가?, 어떻게 이견을 합의할 것인가?”를 논의, 협의, 합의해야 할 것이다. 특히 글로벌차원의 위기, 국가적 위기들도 그 주요 정책관리 대상이 될 것이다.