주류도매업정책에 대한 결정, 합의를 위해서는
정책과 관련된 정황들을 종합적으로 검토해야 답을 찾게 된다.
왜 한국의 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화 시키려고 할까?
조성기(아우르연구소 대표연구자/경제학박사)
조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.
▴아우르연구소, 대표연구원
▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장
▴한국할랄산업연구원, 이사
▴살림농산(한살림), 경영고문
(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)
전체 목차1. 정부가 단기적 비용절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유2. 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까? 3. 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?4. 유통면허통폐합의 장단점도 비교분석해 보자 5. 알고 보면 경제관과 정책관의 차이에서 비롯된 정책변화의 선택으로 보인다.6. 주류유통 면허 제도를 폐지해도 되는 조건부터 철저히 조사 분석해 봐야 한다. 7. 조건이 성숙되지 않았다면 점진적이고 보완적인 정책을 채택하는 것이 책임 있는 정책실천이다.
- 가장 중요한 일은 비전과 목표의 설정이다. 주류산업 정책의 방향을 잡자.
이제 부정적 효과를 검토해 보자.
부정적 효과를 검토하기에 앞서 주세사무처리 규정에 따르면서 업체들이 관행적으로 다루던 기준들을 살펴보면서 이해를 함께해 볼 필요가 있다. 한 세기는 아니더라도 일제강점기를 거친 해방 후 반세기 이상을 대체로 규제의 분위기에서 지내온 업계 시장은 그만큼 복잡하기 때문이기도 하다. 주류도매업계에 부여된 세무당국과 제조 도매 소매 업체들의 시장규칙과 질서가 이리 저리 얽혀 주류도매업체들과 함께 하고 있고 그 사실을 공유해야 효과 분석에 공감할 수 있을 것이기 때문이다. 면허규제와 같이 명시적인 것을 넘어 이런 사실 들이 시장규제와 함께 하는 관행이라는 사실도 함께 인지해야 전체가 보인다는 것이다.
다시 말하면 시장의관행과 정부의 규제, 업계의 처리방식과 관계, 시장과 지역사회의 여건 등이 함께 현실에서 작동하고 있다. 그렇게 작동 발생 운행하는 질서 속에서 온갖 거래적 비용과 편익이 발생하고, 갈등과 오해가 발생하고 장점과 단점이 생성 소멸되기도 한다. 세상은 오묘한 시장 이해관계 속에서 돌아가고 있는 것이다. 사실 규제완화와 자유화에 대한 걱정은 그 질서가 일시에 소멸될 경우 시장에 크고 작은 혼란이 일거에 오래 발생하게 될 수 있다는 사실일 수 있다. 그 내용을 알아야 주류산업정책의 전개과정에 대한 시장의 변화에 대해 이해가 쉬워진다.
주류산업의 시장질서는 국세청의 행정규칙에 의해 주세법과 그 시행령, 시행규칙에 의해 규정되어 관리되던 것이다. 그래서 시장의 관례상 지엄하였고, 과거 도매업체 운영자들은 지역 세무서 사무실 천정의 색이나 형태를 알 지 못했다는 웃지 못 할 말도 회자 되었던 것이다.
한국의 주세 관련 주요 지침은 ‘주세사무처리규정’이다.
이 규정에 따른 주류도매업의 관행적 행위와 기준을 몇 가지 정리하면 다음과 같다. 사실은 그 이외의 사실들도 알아야 하는데 시장의 관행적 행위는 오랜 시간이 지나며 시장이 정부의 지침에 적응하고 제조와 소매업계와 반응하면서 시장에서 자율적으로 만들어진 질서라고 보아야 한다. 주세 사무처리 규정에서 구체적으로 언급하고 있지 않거나 다른 용어 속에 숨어있는 행위 준칙인 것이다. 그것들은 창업자들에 대한 대여금 제공, 식당들에 대한 도매업자들의 쇼케이스 지급, 마케팅 관련 물품 지급행위들이다. 이러한 행위들은 주세사무처리규정에서는 ‘경품류 제공 행위’로 간주될 수 있다고 간단히 기술되어 있으며, 주세법에 따라 일정 한도 내에서만 허용된다. 그 규칙은 도매업자들에 대해서는 주류 판매금액의 5%이내로 되어 있었던 기억이다.
이러한 행위들이 과도하게 이루어질 경우 불공정거래행위로 간주될 수 있고, 경품류의 제공 한도를 초과하거나, 식당이아니라 소비자에게 직접 제공하는 경우 법적 제재를 받을 수 있다. 주류도매업에서의 이러한 관행적 행위들은 주세사무처리규정에 명시적으로 규정되어 있지는 않지만, 주세법상의 경품류 제공 한도 규정 내에서 이루어져야 하며, 공정거래 원칙을 준수해야 한다. 명시적으로 적혀있지 않더라도 준수해야 할 일들이 많다니 일반인들은 이상하다고 여길 수 있다.
행정지도는 분위기만으로도 질서를 지키게 되는 경향성을 낳는데, 세무서가 두려웠던 시절에는 국세관리의 수가 많지 않아도 전국적으로 질서가 관리되는 이유를 설명하는 실례가 된다. 규제산업은 새로운 시장질서가 만들어 지는 세상이고 특히 99.9%가 중소기업들로 운영되는 주류도매업의 경우 법보다 국세청이 산업을 관장한다는 자체가 시장 질서를 유지한다고 보아도 무리가 없다는 설명이 가능해 지는 것이다. 단적인 예로 환경당국이 주류공병을 관리할 때 마케팅의 목적으로 이형병을 만들어 유통시키는 업체들이 많지만 만약에 국세청에서 주류공병의 재사용이나 파쇄정책을 다루게 된다면 상황은 바뀔 수 있다. 소관 세무서의 행정지도 만으로도 공병 파쇄율을 줄이고 동형병 사용을 늘리도록 업계의 동의를 받아낼 수 있을 수도 있기 때문이다. 규제산업의 법, 지침, 행정지도는 정책 파급력이 남 다르고, 실제 시장 질서를 유지하는 정책을 펼 때 관심을 가져볼만한 현실이아니겠는가.
시장의 관행적 질서 속에 숨겨져 실제로 진행되는 행동들이 국세청과 지금까지의 도매업체들의 관계의 시장적 표현이라는 것을 이해해야한다. 그리고 그 질서 속에서 지역경제를 국세청이 간접적으로 활성화 시키거나 줄이는 등 조절하는 역할도 수행하고 있었다는 뜻도 된다. 아무것도 하지 않고 있었던 것이 아니다. 그것을 잘 모르는 외부인들은 국세청은 국세서비스를 담당하는 기구이지 정책이구가 아니라는 말을 하게 된다. 더욱이 그러한 시장질서가 작동하는 원리나 실제를 이해하는 못한 젊은 고위당국자는 “이제부터 정책은 상위기구에서 합니다.”리고 하면서 국세청은 “서비스 업무에 국한된 기능만 수행하세요”하고 소리친다. 그런데 나중에 알고 보면 정책의 파급효과는 외청인 국세청이 훨씬 강한 것을 알수 있다. 정책의 시장질서가 관행에서 나온다는 사실을 이해하기란 어렵지도 쉽지도 않은 실제이다.
즉, 시장은 유기적 생물이어서 상위 부처인 기획재정부나 국무총리실이나 청와대에서 인지 하지 못하는 상황이 시장에 존재했다는 것이다. 산하 청단위의 업무가 간접적으로 시장이 정부를 추종하는 방식으로 파급력이 있었다는 것이다. 또한 도매업체들이 중앙회나 지역협회 등의 자체 규율기구를 작동시키면서 시장을 관리하는 역할을 사실상 수행해 왔다는 것도 된다. 이것이 협단체를 유지 관리하고 상호 작용, 발전을 도모하는 시장의 질서였는데 직접 오랫동안 관찰하지 않을 경우 잘 간파하기가 어렵다.
갑자기 시장자유화나 면허 규제 완화를 전면적으로 실시하고 시장이 자율적으로 발생하는 시장신호에 의거 스스로 문제를 해소해 갈 것이라는 시장지상주의적 산업정책이 가질 수 있는 위험을 이해하려면 이 같은 업계 내부의 관행과 질서 관리에 대해 이해 해야 한다는 것이다. 현실에서 도매업자들의 경우 판매액의 5%이내로 경품류를 제공할 수 있고, 유흥업자의 경우 3%범위 내에서 제공가능하다는 주류면허법시행령에 근거한 규제는 사실상 면허취소로 강력 규제하기가 쉽지 않다. 법대로라면 가이드라인을 제시하는 규제행위를 하겠지만 정확한 규제는 정확하게 실행하기 어렵다는 것이다.
현실의 사업현장은 다양한 요인이 복잡하게 얽혀있고 일괄적 기준을 명확하게 적용하기가 쉽지않다는 것이다. 대여금이나 쇼케이스 등 물품 제공행위가 실제로 사라진다면 소규모 식당들의 창업비가 많아져 창업도 줄게 되고 그 물품들을 회수하거나 추가로 지급하지 않게 된다면 기존업체들의 비용도 늘어나 경영이 어려워질 수 밖에 없다. 이는 전국의 지역 곳곳에서 벌어지게 되는 일이다.
지역경제의 활성화라는 주류도매업의 순기능이 사라지는 문제인데 생각보다 영향력이 더 크게 된다는 것이다. 수십 년된 관행이자 숨겨진 비용이기 때문이다. 알고 보면 지역의 돈줄 중 하나인 신용협동조합들도 이미 은행화 되어가고 소액 민간 신용금융 조차 사라져가면서 주류도매업이 지역금융의 역할을 해 온 측면도 있었다는 사실을 다시 살펴볼 일이다. 지역의 주류도매업 대표에게 하는 업종이 뭐냐고 물을 때 답이 무엇일까? “우리 종합주류도매업체들은 술 이외의 물품을 취급할 수 없도록 법적으로 규제되어 있습니다. 그렇지만 오랜 역사를 통해 지역에서 무이자 신용대부업과 창업지원기구의 역할도 병행하는 셈입니다.”라는 답변을 들을 수도 있을 것이다.
물론 영업 관계의 지속성 등으로 보상이 이루어지지만 그 보상이 목돈이 들어가고 오랜 기간에 걸쳐 발생하는 것이기 때문에 경제위기시나 경쟁으로 경영이 어려워지면 쉽지않은 경험을 자주 하게 된다는 것이다. 도매업체들의 사정을 일일이 기록하는 이유는 지역경제의 순환현장이 단순하지 않고, 정책변화를 일거에 추진해서 종합주류도매업의 거래조건을 일시적으로 바꾸거나 제도를 바꾸는 일이 그렇게 간단하지 않은 일이라는 것을 공유하자는 것이다.
주류도매업의 대여금이나 쇼케이스 제공 등의 행위에 대해 국세청이나 공정거래위원회가 개입하는 거래기준 설정이나 제공금지 등의 사안을 법적으로 규정 할수 있지만 현장에서 통제하는 일은 사실상 어렵다는 것이다. 주세사무처리규정에서 명시적으로 기재 되지 않은 대여금이나 쇼케이스 제공 등이 도매업계의 아주 오랜 관행이고, 대부분 비공식적 쌍방 거래라 정확한 실태 파악이 어렵다. 전국 중앙회에서 조사를 할 때 대충 매출액 대비 비중이 조사될 뿐, 그 실제액 수준을 정확히 파악하기란 쉬운 일이 아니다. 거래 식당의 수가 60만이 넘는 곳을 조사하기도 어렵고, 정책형평성 문제도 발생하여 법을 정해도 집행도 문제다. 즉, 정부가 그 현장의 거래를 감시하고 규제하는 것은 법제정을 가능해도 현실에서는 집행이 거의 불가능한 일이다.
조사가 어려운 데 기준을 어떻게 정할 것인가? 정책이 결정되어도 집행상의 문제가 예상되면 좋은 제도가 아닌 것이다. 지역에서의 업계의 어느 정도의 판촉 활동은 과도할 경우 불공정 거래가 되지만 경쟁도 촉진하고 사업도 활성화한다는 긍정적 기능도 보여 그 경계설정도 단죄도 어렵다는 문제가 현실이라는 것이다.
정부가 구체적인 기준을 제시하기도 어렵고 정확한 가치파악도 쉽지 않으며 무리하게 기준을 제시해도 지켜지기 쉽지않는 다면 그로 인한 부작용에 대한 책임도 누구도 지기 어려운 것이 현실이 된다. 정부는 거래 환경의 투명화와 활성화의 목표를 가지고 유연한 가이드라인을 제시하면서 지역협회를 중심으로 자율규제를 유도하고, 문제가 되는 불공정 사례가 발생하면 사후 규제를 하며 분쟁 발생 시 중재 역할을 하는 위엄이 필요해 지는 상황인 것이다. 시장의 자율성을 존중하면서도 공정한 거래 환경을 조성하는 지금까지의 방식을 의미한다.그러한 정보들을 이제 토대로 급작스런 규제변화, 규제완화의 위험성을 정리해 보자. 우리의 주류산업 체제는 제조 도매 소매의 3단계 연결체제인바 도매가 자율화 되면 과거의 일사불란한 물류 경로가 사라지므로 먼저 주류제조업체들의 마케팅 비용증가가 바로 예상된다. 경쟁적 거래관계에 대응하는 고임금 인력 배치, 내부 마케팅 팀의 조직, 홍보의 강화 등이 예상되는 활동 들이 된다. 바로 제조원가의 상승으로 이어서 유통과정에서 주류가격의 인상요인이 되기 마련이다. 시장에 맡기면 물가하락이 될 것이라는 정부의 생각과 다른 일이 발생하는 것이다.
