주류도매면허 TO제도의 유지조건과 주류도매업의 발전방향(中)
조성기(아우르연구소 소장/경제학박사)
프리미엄이 국회나 언론에서 문제가 되는 것은 사실 정상은 아니라고 본다. 공식적으로 발생하는 거래금액이 아니기 때문이다. 거래 시 뒷돈 형식으로 발생하는 프리미엄은 원칙적으로 시장 계약상의 보상이 아니다. 그렇기 때문에 젠트리피케이션이 발생할 때 피해자가 나타나는 부분이 되기도 한다. 그러한 프리미엄 자체를 문제시 하는 상황은 사실 공식부문에서의 정책적 판단대상으로 인정받기 쉽지 않다. 환경이 바뀌면 그 액수도 변한다. 매우 높은 금액이었다가 매우 낮은 수준으로 떨어질 수도 있다. 그 반대상황도 가능한 것이 프리미엄이다. 일정한 규칙이 있다기 보다 시장환경변화에 따라 변하는 프리미엄은 비공식적으로 형성되는 것이므로 공공연하게 인정하기가 어렵다는 것이다. 과거 재정경제부 시절에 물가에 대한 연구자료에서 프리미엄에 대해 일단락 지은 경험이 있다. 프리미엄의 인정에 대한 논란이 있을 때 당시 일부 연구자들은 프리미엄이 결정원리 상 불확정적이기 때문에 공공부문에서의 논란꺼리가 되기 어렵다고 의견을 제시한 적이 있다. 즉, 프리미엄은 공식적으로 발생하는 것이 아니기 때문에 공식적 토론꺼리가 되기 어렵다는 것이다. 그리고 프리미엄은 영업권에 대한 보상이 되기도 하는 현실적 권리가 되기도 한다.
이제 정부가 주류산업을 규제하자는 생각이 현재 전 세계적으로 받아들여지고 있다는 사실을 검토할 필요가 있다. 그 점은 매우 중요한 정보다. 왜 대부분의 국가들이 주류산업의 생산과 유통과정을 규제하는 것일까. 그 규제정책을 선택하는 핵심적인 목표는 주세보전, 건강과 위생보건관리, 산업 합리화, 유통질서 확립, 그리고 공병관리를 통한 환경보전과 알코올문제관리 등 매우 다양하다. 앞에서 일반론을 전개할 때에 한번 대부분 점검한 내용들이지만 실제 상황에서도 해외에서 아주 다양한 상황 하에서 그 정책목표들을 각기 내걸고 규제를 하는 상황에 있는 것이다. 그 사실 들을 다시 한 번 점검해 볼 필요가 있다.
그 정책과제들은 주류산업이 그만큼 다양한 정책과제를 숙제로 떠안고 있는 업종이라는 것으로 이해하면 틀리지 않다. 한마디로 시장에 그냥 내버려둘 만큼 쉽지 않은 업종이라는 것이다. 각국의 정부가 그래서 개입하고 있는 것이며, 그 주류산업의 문제가 각국에서 사회적 관심사가 되는 데에도 다 이유가 있는 것이다. 그 많은 규제사유를 자유화된 시장에서 자유로운 기업들이 지킬 수 있을 것인가. 일단 그 주제를 곱씹어 볼 필요가 있다. 사실 정책적 상황은 전개해봐야 귀추가 밝혀지는 일이다. 각국별로 상황도 다르고 그 조건에 따라 정책의 선택도 결과도 다르다. 우리나라의 상황을 생각해보면 과연 어디에 투표할 수 있을까. 시장을 자유화해 놓았을 때 시장에서 문제가 많이 발생할 것을 예상할 수밖에 없다면 시장을 열어야 할까, 지속적으로 닫아 두어야 할까?
부언하면 주류시장은 경영논리가 단순해 보이지만 관련된 복합적인 과제를 보면 그다지 단순한 업태가 아니다. 주류유통, 제조, 소비 등을 정부가 규제하는 것이 당연하다고 주장할 때 반대 입장에 서는 기구들이 설득력을 가졌다고 볼 수 있을까? 정부가 규제를 하지 않고 그러한 일들을 업계에 맡기려면 그 규제과제들을 시장에서 업계가 하나하나 스스로 관리하고 시장에 문제가 발생하지 않아야 할 것이다. 그러므로 다시 질문해 볼 필요가 있다. 관리 감독이 없을 때 위생관리를 잘 할 수 있을까? 준칙들을 빠져나가려고 노력하지는 않을까? 영세성을 근거로 그럴 형편이 되지 않는 경우도 발생가능하고, 주주에게 이익을 더 남겨 주기 위한 단기임기 사장의 경우 비용절감을 우선할 수도 있지 않을까? 공정한 거래, 공병관리 등은? 생산 유통 소비의 전 과정에서 발생하는 문제를 스스로 방지하고, 예방할 수 있을까? 정부재원인 주세를 정상적으로 납부할 것인가?
그 모든 일이 가능하다고 믿는 다면 자유화에 동의하는 것이 옳다. 그렇지 않으므로 업계의 자율규제가 쉽지 않을 것이라고 데에 동의한다면 정부가 보다 강력한 규제정책을 선택할 수밖에 없을 것이다. 과연 어느 방향이 옳은가. 묻고 또 물어보자. 지금 이 시대의 시장여건을 고려할 때 어떤 선택이 올바른 것인가? 우리나라 주류유통업의 현장은 어떠한가? 사장들의 판단상황은? 정부가 그들을 보는 시각은? 그 모든 것이 우리들이 답을 찾는 질문인 것이다.
타산지석을 살피는 것은 생각에 도움이 된다. 외국사례를 보자. 심지어 주류생산의 원료산업인 농업을 보호해야 하는 국가는 주류산업정책이 농업규제 및 개입정책이 되기도 하는 것이 현실이다. 규제를 넘어 보호와 지원을 선택하는 것이다. 정치적인 판단이자 민생 위주로 자유경쟁을 막고 있는 것이다. 농업자들을 보호하기 위해 주정증류기를 나누어 주고 농가에서 생산한 주정을 정부에서 구매해 주는 경우도 있다. 술의 원료를 생산하기 위해 정부가 농업정책 차원에서 개입하는 것이다. 독일이 그렇다. 유럽연합에서 문제를 제기하고 있지만 한시적으로라도 그러한 지원과 개입을 지속하겠다는 것이 독일정부의 주장이었다. 유럽의 국가들이 그 같은 규제 및 개입정책을 많은 경우 채택하고 있다. 영세주류생산업자들이 많은 맥주나 와인업종에 주세가 전혀 없거나 낮은 경우도 프랑스와 독일 등 여러 국가들이 실시하고 있는 정책이다. 영세주류제조업에 정부가 개입하고 지원하고 있는 것이다.
그렇게 산업규제정책의 목표가 각국의 사정에 따라 다른 것이 사실이다. 그 모든 상황이 국가에 따라 시대에 따라 다르고 또 변해가고 있고 주류산업은 정부의 관리대상이 되고 있다. 관리대상이란 사실은 정책적으로 개입하고 있으며 자유 시장에 노출시키지 않고 있다는 것이다. 주류산업을 완전히 자율화해서 스스로 자율규제 내지는 전면적 경쟁상황에 노출히키고 각자도생하도록 관리하는 국가를 쉽게 찾아보기 어려운 이유를 알아야 한다. 그러한 국가개입 상황을 이해하는 것은 그다지 어렵지 않은 일이며, 심지어 일반적 상황이라고 이해하는 것이 옳은 일이다.
최근 우리나라에서는 주류를 일반적 재화와 마찬가지로 자유거래재화로 인정하고 시장질서 유지를 위해 그에 준하는 관리방식을 선택하자고 하는 기구나 전문가가 늘고 있다. 살펴본 바와 같이 서구에서는 그러한 일을 찾기 어렵다. 과문한 상황이지만 우리나라 대부분의 경제학자가 그 같은 주장에 동의하고 있는 것으로 알고 있다. 우리나라의 경제학자들은 왜 자유화를 더 주장하고 있는 것일까? 왜 그럴까? 주류산업과 주류에 대해 깊이 연구한 경우가 적기 때문이지만 문화적 이유도 있다고 본다. 우리나라의 경우 술이 다른 재화와 특별히 다르다는 의견에 동의하지 않는 경우가 많다. 술이 특별한 재화라는 생각과 일반적인 재화에 불과하다는 생각의 차이는 정책적 차이를 낳은 중요한 이유가 된다. 술이 특별한 물질이라고 본다면 개입하는 것이 일반적이다. 우리는 그 반대의 생각을 가진 이들이 많으므로 자유경쟁을 주장하는 것으로 예상할 수 있다.
술을 정부가 관리하는 것은 인류사에서 오랜 선택의 역사를 가진 일이다. 심지어 고대 중동지방에서는 술이 봉급으로 지불되는 화폐의 역할까지한 적도 있다. 그러니 서구에서 술의 제조, 유통, 소비에 정부가 개입했던 것은 아주 당연한 일이었다. 한반도에서 주류관리에 통치세력이 깊숙이 개입한 시점은 일제강점기 즈음이다. 그 전에는 주막에서 사가에서 필요한 만큼 생산하고 소비했기 때문에 주세가 특별세로 갹출된 기록이 없다. 조선시대의 경우 경국대전에 그 정보가 없다고 관계 전문가들에게 들은 바 있다. 술에 세금을 걷었다면 아마 주막의 부가가치에 대한 세금은 있었을 수 있다. 술 자체에 대한 과세기록은 과거에 찾기 어렵다.
술의 역사가 바뀐 것은 조선총독부가 러·일 전쟁이나 중·일 전쟁을 수행코자 주류과세 제도를 정비하고 세원을 관리하고자 힘썼다는 자료에서 발견된다. 제도가 바뀌자 인간의 태도와 산업의 양상 역시 변한다. 그 이후 우여곡절이 있지만 훌쩍 세월을 뛰어넘어 2009년에 우리나라도 주류를 규제개선 완화업종에 편입시키게 된다. 그 이후 도매업 허가기준 완화에 대한논의가 자주 정책의 자리에 등장하게 되었던 것이다.
일반국민들이나 경제학자들의 경우에도 술의 규제에 대해 부정적인 생각을 갖는 경우를 종종 발견할 수 있다. 술이 우리 역사에서 차지한 위치, 음주습관, 그에 대한 행정의 역사 등은 술과 다른 재화를 동일시하는 관례가 생긴 것으로 유추해 볼 수 있을 것이다. 술의 관리에 대해 자유화를 주장하는 경우는 술이 관리가 필요하거나 문제를 일으킬 수도 있는 물질이자 재화라는 데에 까지 생각이 미치지 않고 있는 것으로 이해할 수 있다. 술은 그렇게 단순한 물질이구나 제품, 상품이 아니다.
공정거래당국이 규제완화와 관련 정책연구를 마무리 하고 완화와 자유화가 옳다는 결론을 내고 적극적으로 정책개선 작업에 나선지도 꽤 시간이 흘렀다. 규제개혁이 타당하다는 주장은 경쟁정책에 대한 2010년 공정거래보고서로부터 본격화되고 있는 것이다. 그 내용은 종합주류도매면허 TO제도를 우선 없애고 시장 질서를 제대로 잡아야 산업과 사회가 발전할 수 있다는 주장이다. 역시 일부의 주장과 같이 이윤도 너무 높고 거래프리미엄도 높다는 것이었다. 이제 수차례 논의 된 바 시장 질서를 잡으려면 규제를 강화하는 것이 아니라 완화해야 한다는 주장인 것이다.
여러 각도로 검토를 진행했으므로 이제 외국의 주류도매 면허제도를 유지상황도 하나하나 주요국을 대상으로 점검해 보자. 세계 각국은 각국의 사정에 따라, 그리고 연방제 국가들은 주마다 주류규제 정책의 방향과 중점이 다르다는 것을 지적할 필요가 있다. 더욱이 규제는 규제가 목표하는 바를 잘 달성하고 시장에 문제가 발생하지 않을 때에라야 그 근거가 생기고 유지할 명분이 생긴다. 그렇지 못할 경우 규제는 시장 질서를 잡기 위해 필요하다고 할지라도 사라질 운명에 놓일 수밖에 없다. 각국 상황은 어떠하며 우리의 상황은 어떠할까.
전통적으로 국정재원을 주류산업에서 많이 조달했던 우리나라나 영국, 일본 등은 세수확보가 규제의 첫째 이유였다. 미국이나 북구의 복지국가들은 사정이 다르니 국민건강에 더 초점을 맞추었다. 독일, 프랑스, 이탈리아 등 와인 존에 위치한 농업국가들은 농촌경제의 활성화 수단으로서 주류정책을 편다. 다른 산업의 규제완화를 논의할 때와 주류산업의 규제를 다룰 때 완화의 논리가 같기 어렵다는 것은 이 같은 각각의 특이성에서 비롯된다. 그 이외의 정책목표는 유사한 내용이 많다. 하지만 각국이 고유한 특성을 가지고 있는 것은 각국의 정책배경상 이유가 분명함을 알 수 있을 것이다.
도매면허를 아예 두지 않는 국가들을 먼저 살펴보자. 독일, 룩셈부르크, 덴마크, 오스트리아, 뉴질랜드 등의 국가는 도매면허 자체를 찾기 어렵다. 이들 국가들에서는 업체가 사업을 하겠다는 신고만으로도 도매업이 가능하다. 실질적으로 자유화 상황이다. 그 나라들은 시장 질서를 어떻게 잡고 있는 것일까? 그 나라들의 경우 도매업체의 수는 시장이 결정한다. 독일을 보자. 독일에서는 주류도매가 신고제다. 더욱이 도매와 소매의 구분조차도 없다. 우유를 살 수 있는 곳에서는 모두 맥주를 살 수 있을 정도로 많은 업체에서 다양한 경로로 술이 유통된다. 오랜 기간 자유로운 방식을 유지한 국가들은 시장이 거래질서를 유지한다. 오랜 기간 자유화 상황을 유지한 국가들의 시장질서는 그다지 문제가 되지 않음을 알 수 있다.
상황이 거의 정반대인 경우를 살펴보자. 스위스와 노르웨이 등 북구국가들, 캐나다 등은 증류주 주류유통을 아예 정부가 전매한다. 도매업체수를 정부가 결정하고 운영까지 직접 하는 것이다. 이들 국가에서는 맥주유통에 도매업면허제도가 있다. 그리고 다양한 소매기구들도 따로 있다. 예를 들어 온테리오주의 소매상 유형은 와인소매점, 면세점, 주류면허판매점, 소매점과 대리점 등이 있다. 이들 다양한 소매점에 제조업체들의 대리점 형태인 도매업체와 정부가 직접 관리하는 도매업체가 술을 공급한다. 면허제이므로 시장질서는 면허권자가 통제하는 셈이다. 그렇지만 상황은 우리나라와는 다르다. 도매업체들이 대부분이 소위 대리점 형태로 제조업체와 연결되어 있어 그 숫자의 의미가 크지 않다. 필요한 만큼 물류의 편의가 기준이 되는 것이다. 다른 정책목표는 부차적인 논의 대상이 된다. 제조업의 물류필요에 의거 그 수가 결정되므로 다른 인위적 요인이 영향을 미치지 못한다. 수를 결정하는 직접적 기준이 우리와 다른 것이다.
그 이외에 가장 많은 국가가 채택하고 있는 제도는 전체주류에 대한 도매면허제도다. 어떤 이유로든 도매업을 정부가 관리 통제하자는 것이다. 대표적으로 미국의 경우를 보자. 미국은 연방주류관리법에 의거 도매나 수입을 하기 업체는 알코올 담배와 총포를 담당하는 기구(Bureau of Alcohol, Tobacco & Firearms)의 면허규제를 받는다. 주종별로 그 면허실무는 각 주의 알코올통제국이 관장한다. 미국은 술을 위험물질로 간주하고 알코올 문제를 일으키는 건강관점에서 통제하고 있는 것을 알 수 있다. 그 정책목표에 문제가 되지 않도록 정부가 그 수를 관리한다고 볼 수 있는 것이다.
<다음호에 계속>
