주류산업과 정책이야기 – 주류도매유통정책

알고보면 경제관의 차이에서 정책이 선택된 것이다.

조성기(趙聖基, Surnggie Cho) PhD. of Economics. MPH.

▴아우르연구소, 대표연구원

▴한국대학생알코올문제예방협회, 회장

▴한국할랄산업연구원, 이사

▴살림농산(한살림), 경영고문

(President, BACCHUS KoreaChief Researcher, AOUR Institute Board member of KIHI Consultant, Salimnongsan(Hansalim Co-op.)

□ 전체 목차

1. 정부가 단기적 비용절감보다 장기적 사회적 이익을 추구해야 하는 이유
2. 왜 정책당국은 주류유통제도를 빨리 쉽게 변화시키려고 할까?
3. 오래된 주류도매업의 제도를 당장에 하면 전환하면 왜 곤란한 일이 커질까?
4. 유통면허통폐합의 장단점도 비교분석해 보자
5. 알고보면 경제관의 차이에서 정책이 선택된 것이다.
6. 주류유통면허제도의 폐지조건이 성숙되지 않았을 경우, 정책선택의 중핵은 책임이다.
7. 종합주류도매업체들은 창고와 트럭 중심경영에서 벗어날 준비를 해야 한다.
8. 이제라도 주류산업 정책의 방향을 잡자. 정책비전과 목표의 설정에 대한 국가적 합의가 필요하다.

알고 보면 경제관의 차이에서 정책이 선택된 것이다.

주류유통정책의 역사적 흐름을 “일치성이 없었다”라는 논리로 진단하고, 최근의 불안정성을 “국가 부가가치구조의 산업별 비중 변화”라는 거시경제적 패러다임 시프트와 연결 짓는 문제를 좀 더 관찰해 보자.

주지하는 사실로 주류행정의 기본골격은 언제나 국세청 중심의 ‘개입주의적 통제’였다고 봐야 한다. 하지만 그 내부의 미세조정의 역사를 살펴보면, 정권의 성격과 시대적 요구에 따라 규제의 명분과 칼날의 방향이 춤을 추었다. 명확한 약속이 있는 것이 아니었기 때문이다.

1960~70년대(절대적 통제기)에는 식량부족을 이유로 쌀막걸리 생산을 금지하고 희석식 소주를 장려한 정책은 공급대상과 방식의 제한을 통해 세원을 100% 획득하려는 ‘국가 동원 체제’의 일환이었다. 88올림픽 이후 1990~2000년대(시장주의의 침투)에는 공정위의 압박과 WTO 등 개방압력으로 인해 자도주(自道酒) 구매 의무제도가 위헌판결을 받고, 국가통제형 주류체제 내부구조가 점진적으로 자유화가 되는 등 ‘자유주의적 미세조정’이 일어났다. 참 많이들 마시던 시대였다. 술이 스트레스 해소의 최고 기제 중 하나였던 때였던 것이다.

2010년대 이후(혼란의 서막)에는 수제 맥주의 열풍, 전통주 온라인판매 허용 등 규제의 틈새가 벌어지면서, 기존 종합 주류도매 면허체계의 골격을 그대로 둔 채 ‘예외 조항’만 늘어가는 불안정한 타협이 지속되었다. 정부가 골격은 잘 못 바꾼다. 결국, 면허제도는 그대로 둔 채 심판의 룰인 고시 및 시행령만 계속 바꿨으니, 구조적 일관성은 있되, 정책적 일관성은 상실된 혼란이 지속된 것이다.

그런 역사를 살펴보면 “왜 이 제도가 초지일관 무너지지 않았는가?” 에 대한 답은 ‘국가재정이라는 정책전통의 힘’이 핵심이라는 것이다. 정책의 중핵은 주세이니 한국 근현대 재정사

에서 주세가 가졌던 압도적 위상을 되짚어보자.

과거에는 주세가 국가재정의 기반이었다. 1960~70년대까지만 해도 주세는 전체 국세수입의 20%까지를 차지할 만큼 거대했다. 변변한 제조기업도, 소득세 기반도 작았던 시절에 수요가 분명한 주류는 가장 확실하고 중요한 세원 중 하나였다.

이 시기 국세를 담당하는 국세청에 각인된 DNA가 바로 “주류유통 통제가 국가재정의 근간”이라는 신념이었다. 지금은 세상이 변했어도 뇌리에 각인된 신념은 일정한 힘을 발휘한다. 그때 선택한 것이 소수의 종합 주류도매업자를 ‘대리 징수관’으로 일하게 하는 방식이었다. 주류도매업자들은 행정비용을 최소화하면서 세원을 부단히 포착하는 국세청 입장에서 개념상 가장 우수하고 성과가 확실한 세원조달직원이었던 것이다. 그러나 중화학 공업과 IT와 반도체 중심의 고부가가치 산업국가로 전환되면서 주세는 전체 국세 수입의 1% 미만(약 0.7~0.8%) 수준으로 급감했다. 이제 고작 1%도 안 되는 세수를 지키기 위해 유통시장 전체를 꽁꽁 묶어두는 면허제도를 유지한다는 것은 경제적 정당성을 잃어버린 것이다.

또한, 이제는 국부, 정부의 세원인 부가가치가 ‘물류의 효율화, 플랫폼 기술, 데이터 기반의 서비스 혁신, 엄청난 규모의 금융’ 등에서 나오는 시대가 되고 있다. 세상이 바뀌자 기재부로서는 주세법의 면허제도가 이 새로운 부가가치 창출을 정면으로 가로막는 역할을 하고 있다는 생각을 아니 할 수 없게 된 것이다.

몇 가지 살펴보자. 하나는 플랫폼과의 충돌이다. 배달 앱, 스마트 오더, 주류 큐레이션 스타트업 등은 고도화된 IT 기술로 유통비용을 낮추고 소비자 후생을 극대화하려 하고 있다. 쿠팡 아마존 테무 알리바바 등 미국과 중국에 본거지를 둔 플랫폼들이나 네이버 카카오 등 국내 플랫폼들은 엄청난 세력이다. 트럭과 창고를 근간으로 한 도매유통들과는 이제 상대가 되지 않는다. 그 플랫폼들이 하나둘 주류유통에 가담하고 있다.

그런 상황에서 한국의 주류유통은 엄중한 국세청의 ‘대면 유통/면허 중심’ 고시가 있다. 혁신의 싹이 작동되기 어려운 상황이다. 과거와 현재의 격차가 순간순간 감당하기 어려울 정도로 커지고 있다. 이런 상황에서 지역 양조장이나 크래프트(수제)제조사들이 고부가가치 브랜드로 성장하려 할 경우도, 종합주류도매업자들이 물량이 큰 대기업의 희석식 소주와 라거류 맥주 위주로 유통망을 장악하고 있다. 중소 브랜드들의 시장진입의 기회가 차단되는 현실이 실제가 되는 것이다. 주류 제조업의 고도화(다품종 소량생산) 저해 주장론이 그것 정황 속에서 탄생하고 있다. 기한을 모르는 복잡하고 어려운 상황이다.

혼란이 커지고 있는 본질적인 이유는, “GDP 1만, 2만 달러 시대에 만들어진 재정 재원획득 목적의 ‘면허제’를, 부가가치 구조가 고도화된 GDP 3만5천 달러 시대의 ‘디지털 플랫폼 경제’ 시대에 유지하고 있기 때문”이라는 목소리가 커지고 있다. 이제 술이 정말로 “특별한 재화”라는 국민적 공감대가 구축되지 않는 한 그 목소리는 영향력을 가지는 의미 있는 소리가 될 것이다. 과연 이 시대에 술이 “특별한 재화”라는 “물질”이라는 목소리에 동의가 과거처럼 이루어질 것인지는 오리무중이다.

과거에는 국가재정을 구한다는 성과(공공재적 인프라)도 확실했고 해외에서의 건강위해론도 일반적으로 수용되고 있었기 때문에 주류유통업의 지대추구 행위가 묵인되었다고 봐야 할 것이다. 하지만, 이제는 재정적 기여도가 미미한 가운데 혁신을 가로막는 상황이 되다 보니 기득권 방어벽(경쟁억제적 지대추구)으로 보인다는 의견이 주도세력으로 변하고 있다는 것이다.

제도적 틀(국세청의 강력한 규제정책관)과 물적 토대(국가 산업구조 속에서의 영향력 축소)의 괴리가 커지는데, 정책의 불안정성과 혼란이 커지고 있는 상황이 되다 보니 어쩌면 세상의 일로서 당연한 일이 되고 있는 상황이다. 국가의 부가가치 구조변화가 유통제도의 모순에 대한 갈등을 키우는 현상은 빠른 속도로 성장하는 한국사회에서 겪는 당연한 구조적 산통이기도 하다.

이제 한국의 종합주류도매업 정책역사를 개관해 보자. 경제관을 중심으로 보는 변천사가 산업의 변화와 세속의 갈등을 이해하는 데 도움이 되는 일이다.

1948년 이전 일제 강점기와 미군 군정기의 주류정책은 세수가 주된 목적이었다. 1950~60년대 정부가 형성되고 국가경제발전 계획이 가동되는 시기에는 국가재정 확충을 위한 강력한 공급자 규제와 세율조정이 중심이었다. 그래야만 하는 운명적 시기였다. 1970년대부터는 주류산업화를 위한 정책적 지원이, 1980~90년대에는 주류산업 촉진과 글로벌 시장기준에 발맞춰 양주세율 인하정책, 세율조정이 추진되게 되는 시기다. 그러다 보니 1990년대 후반, 2000년 이후가 되어서야 음주 폐해를 줄이기 위한 주류건강 차원의 연구 및 정책 노력이 거론되기 시작했다. 국세청이 구체적으로 건강을 논한 시점은 1990년대 후반이었다. 보건 복지부보다도 빨랐다고 봐야 한다. 복지부의 파랑새 플랜이 더 늦었다. 2010년대에는 비로소 공정거래위원회가 규제 완화를 공식 논의한다. 이를 흐름을 보면 정부 경제관, 정책 패러다임의 변화 시기로 해석해 볼 필요가 있다. 왜 그랬는지 역사를 보면 보이지 않는가.

1기는 해방 이후부터 1960년대까지다.

조금 생소하지만 재정국가적 포획모델이라고 이름 붙일 수 있는 정책 방향이다. 한국 경제사를 주류정책사를 통해 살펴볼 수 있다는 생각이다. 다시 생각해보면 주류유통은 사실상 국가가 세수를 모으는 중요한 파이프라인이었다. 주류도매면허는 “납세 감시소”의 역할을 했다. 그 당시에는 세무행정도 아직 취약해 관리대상 업체 수를 적게 유지하는 것이 세정(稅政)수준에 맞았다. 경제관의 본질은 시장 논리가 아니라 효율적 재정 재원 추출 논리였다. 더도 덜도 아니었다.

2기는 1970년대부터 1980년대까지이다. 이 시기에는 발전국가(developmental state)를 중심으로 한 산업화 모델이 본격적으로 정착하였다. 국가는 금융과 산업정책을 강력하게 통제하며 중화학공업과 수출 중심의 성장을 주도하였다. 일부 학자들은 이러한 체제를 국가가 대기업의 축적을 적극적으로 지원하고 경제를 조직했다는 점에서 ‘한국형 국가독점자본주의’의 한 형태로 해석하기도 한다.

국가의 경제관이 “수출과 산업육성”으로 이동하면서 주류산업은 규모화와 표준화의 육성대상 산업이 되었다. 소주의 1도 1사(一道一社)정책이 이 시기의 산물이다. 시장경쟁은 줄이고 공장 규모는 키우는 전형적인 발전 국가적 산업경제관이다. 없는 나라에서 먹고살자니 효율을 극대화해야 했다. 주류도매업도 이 큰 정책 논리 안에 있을 수밖에 없었다. “제조사-도매-소매”의 위계적 3단계 유통망이 이 시대에 중요한 명분과 역할을 부여받게 되었다.

3기는 1990년대부터 2000년대 초반까지다.

주류산업에도 예외 없이 신자유주의적 탈규제 압력이 수입된다. WTO 체제와 외환위기 이후 “주류규제 완화”가 일반적 주류정책 패러다임으로 도입된다.

주세법도 부분적 완화가 이루어진다. 하지만, 주류도매 면허제의 핵심구조는 남게 된다. 왜냐하면 이미 기존 도매업자들의 생존과제와 이들의 강력한 생존적 집단화 체제가 굳어졌고, 국세청도 여전히 주류도매면허를 세무행정의 거점으로 활용해야 했기 때문이다. 세무관리인력이 늘지 않으니 행정적 필요가 컸다. 제조와 소매의 자유도가 커지는 상황에서 주류산업 전반의 통제를 유지하자면 도매마저 풀기는 어려운 상황이 된 것이다. 어쩔 수 없는 선택이었다.

4기는 대체로 2010년대부터 현재까지다.

공정경쟁론과 보호 요구의 이중 압력 시대다. 공정거래위원회는 종합주류도매업 신규면허 발급확대, 소주제조사와 주정제조사 간 직거래 허용량상향 등 경쟁을 저해해 온 규제들을 고치면서 시장진입을 확대하고 혁신성장을 지원한다고 공식적으로 밝혔다. 이 시기의 정부 경제관으로 시장 자유화와 경쟁 촉진론이 지배하면서, 도매면허를 “진입장벽”이자 “경쟁제한적 지대”로 보는 시각이 정책의 주류의 위치에 확연히 등장하는 모습을 갖추게 되었다. 기획부처에 가면 주류규제 자유화가 대세였다. 자유경쟁 중심적 시각을 가진 기재부의 지원이 이를 주도한 것으로 보인다.

그런데 종합주류도매업의 신규면허는 2018년과 2019년에 각 2개, 2020년에 3개가 발급되었으나, 2021년과 2022년에는 단 한 건도 발급되지 않았고, 2023년에는 1개에 그쳤다는 언론 보도가 있었다. 제도는 자유화를 선언하면서도 실제 운용은 여전히 보호적이라는 한국정책 특유의 “선언적 자유화와 실제적 보호”라는 정책이중성이 명확히 드러나는 시기다. 의도적으로 발급을 억제한 것이라기보다 제도적인 산식과 시장과 인구의 변화가 발급을 막은 측면도 크지만, 그 제도를 유지한 것은 국세청이 중심이 되는 정부였다.

어쨌든 현재 한국의 주류유통정책은 “말은 자유주의를 하고, 행동은 개입주의를 하는 “인지 부조화 상태라고도 볼 수 있다. 정부가 이렇게 이중적인 태도를 보일 수밖에 없는 이유는, 시장을 열었을 때 얻을 수 있는 ‘효율성(플랫폼 혁신, 소비자 선택권)’의 편익보다, 제도를 급격히 바꿨을 때 치러야 할 ‘정치적 행정적 비용(지역경제의 마이너스 파급효과 수준, 기득권 도매업자의 조직적 저항, 지역 영세 골목상권 타격 우려, 국세청의 산업통제력 보루약화)’이 현재 정무적으로 더 크다고 판단하기 때문일 것이다. 정책의 운명이다.

결국 이 “선언적 자유화와 실제적 보호”의 공존은, 근본적인 패러다임의 전환 없이 미세조정으로만 버텨온 한국 주류행정의 역사가 도달한 ‘불안정한 휴전 상태’라고도 볼 수 있을 것이다. 아름답지않은가.

이 주류사의 4단계 정리는 주류정책과 정부의 규제역사의 뼈대를 요약한 것이 될 것이다. 이 4기의 ‘정책적 이중성’과 혼란을 깨뜨릴 임계점이 과연 어디서 나오게 될 것인가? 그대로 유지될 것인가? 국세청의 행정력의 한계가 과연 올까? 국가 부가가치 구조변화에 따른 법 개정의 압박이 발생할까? 모든 것은 사실상 진행형이고, 결과는 그 누구도 아직 알기 어려운 상황이다.

<다음 호 계속>