공청회, ‘주세의 체계를 건드린다’를 생각한다

공청회, ‘주세의 체계를 건드린다’를 생각한다

주류산업과 정책 이야기 4

조성기 (아우르연구소 대표/경제학 박사)

최근 주세(酒稅) 체계에 관한 국정토론회가 있었다. 왜 갑자기 주세토론회일까? 새 정부가 시작된 지 얼마 되지도 않았다. 이때 ‘돈’에 대한 토론회를 하면 국민들은 누구나 ‘아! 새 정부가 돈이 필요한 모양이구나!’라고 생각이 들 수밖에 없다. 공청회도 급작스럽게 발표되었다. ‘무엇이 그리 급할까?’라는 의구심이 머리를 떠날 수 없었다. 역시 사회자는 정부가 세수인상을 하기 위해 하는 공청회가 ‘절대 아니다!’는 말을 몇 차례 이야기 했다. 더 이상하게 들렸다. 발표자는 주세를 대폭 올리지 않는 주세체계개편은 무의미 하다고 했다. 종량세제로 체계를 바꾸는 이유는 건강을 이유로 한 것이니 ‘하려거든 제대로 해야 한다!’는 말을 하고 발표를 마무리 짓는 것이었다.

사회자는 ‘주세를 올리자는 공청회가 아니다!’고 몇 차례 주장하고, 발표자가 ‘제대로 하려면 주세를 올리는 체계개편이어야 한다!’고 마무리하면 그 말을 들은 국민들이 이 공청회가 주세 올리자는 말은 아니라고 생각할 수 있을까? 발표자의 주장에는 ‘주세를 대폭 올리자!’는 의견이 숨어있다. 아니 “그래야만 제대로 하는 거다. 제대로 하려면 올려야 한다.”라는 말과 다름이 아니다.

그렇지만 그런 저런 사연과 함께 많은 논의가 오고 가고 ‘이러 저런 한 노력을 해보겠다.’는 정부당국자들의 몇 마디가 있고는, 특별한 결론 없이 이 공청회는 끝났다. 그 결과는 뭘까? 우리의 정책공청회는 그런 것일까? 그래도 그 속에 숨어있는 것은 의미는 무엇일까? 새 정부의 주류산업과 정책에 대한 논의는 이제 시작된다는 신호탄인가?

그런 중요한 일에 대해서는 공론장이 필요하다.『삶과 술』은 술 전문 월간지로는 국내에서 유일하다. 그러므로 그 구실을 할 수 있는 지면이다. 우선 논의를 시작하는 의미에서 그날의 주요대화와 의미를 추출해 보자.

다시 공청회장으로 자리를 옮겨보자. 그때 사회자는 아무튼 이번 공청회가 주세를 올리려는 논의의 자리는 아니라고 분명히 했다. 세상사 일단 믿어야 한다. 믿고 시작하자. 발표자는 발표의 핵심 중 하나가 주세인상 없이 체계를 조정하면 위스키나 맥주 등 수입주류들에게 유리한 국면이 설정된다는 것이다. 국내 주류 중 소주에 미치는 악영향을 강조했다. 지금 그대로 종량세로 개편하면 소득불평등이 더 심해진다는 계량분석도 시도했다. 하지만 발표자가 주장한 실질적인 내용은 중소규모 제조사의 규제완화가 핵심이 아니었나 싶다. 특히 소규모맥주를 겨냥한 정책건의가 귀에 들어왔다.

여러 가지 메시지가 혼재되어 있어 혼란스러웠지만 그 때문에 서둘러 공청회를 개최한 것은 아닐까 싶었다. 새 정부의 공약 내용 중에 수제맥주의 활성화를 통한 부가가치 증진 부분이 있었으니 기재부로서는 청와대가 국민에게 한 약속 중 하나라도 빨리 지킬 수 있도록 노력하는 모습으로 이해해야 할까 싶었다. 차라리 그것 하나로 집중해서 공청회를 했다면 청중들의 혼란도 적고 정책당국자들도 확실한 메시지를 가지고 귀환하지 않았을까 하는 생각이 들었다.

그렇지만 정책공청회를 할 때 특히 주류에 대한 규제완화를 주장할 때는 항상 유의해야 할 점이 있다. 주류규제는 주세를 중심으로 하는 가격규제 이와에 비가격규제가 다수 있다. 특히 제조와 유통 상의 품질안전 관련 규제가 그것인데, 중소규모의 발효주의 경우는 제조도 유통도 위생안전이 매우 중요하다. 시설기준 등 기본적 생산 활동의 규제기준 완화는 그럴 수 있다.

현실에 맞아야 규모의 경제가 가능할 것이다. 수요만 예측이 된다면 규모를 키워 비용절감과 생산성향상을 통해 지역발전과 산업진흥에 기여할 수 있을 것이다. 그렇지만 유통은 또 다르다. 중소발효주의 유통은 전국규모로 할 경우 이미 중소규모 제조사가 아니다. 특별대우를 받을 이유가 사라진다는 말이다. 만약 중소규모의 제조사라면 발효주 유통은 품질관리 능력과 수요의 매칭 상황을 점검해 가면서 시장을 늘려줘야 한다고 본다. 하루아침에 전국유통을 허용하기 보다는 단계적으로 해나가야 한다는 생각이다.

◇국세의 분류와 주세의 위치

그래도 공청회에서 가장 신경 쓰이는 내용은 주세의 수준문제였다. 공청회가 ‘주세의 체계를 건드린다’고 하면서 주세를 인상했을 때의 장점을 끼워 넣었기 때문이다. 특히 대중주의 주세와 가격을 올려야 만이 제대로 된 건강세상이 될 것이라는 정보가 그것이다. 시절이 하수상해서 주세인상은 못할 일이라는 말로는 들렸다. 해답도 실현도 어려운 주문을 외우고 퇴장했지만 여운이 남는 논의였다. 과연 새 정부의 주류산업 정책은 무엇을 가지고 어디로 갈 것인가? 몇 가지 숙제를 가지고 논의해 보자. 토론자들의 의견이 그것이다.

토론자 1은 종가세를 종량세를 바꾼다고 해서 소규모 주류가 활성화 되지 않는다고 주장했다. 맞는 말이다. 기본적인 수요규모가 적고 잘 늘지 않는 상황을 보거나 이웃 나라들의 사례를 보아도 그렇다. 다만 기를 세워주는 효과가 있고, 조금이라도 도움은 될 것이라고 했다. 그리고 그 중 품질에 성공한 업체라야 비약이 가능하다. 그러니 시설기준을 낮춰주고, 주세도 깎아 주자고 했다. 그 의견에 여러 사람이 동의를 했다. 기획재정당국도 ‘충분히 검토해서 실현되도록 하겠다’고 했다.

사실 소규모 주류 중 전통주의 경우는 주세 율을 ‘0세율’로 하자는 주장을 해도 될 것이다. 유럽의 국가들 중 맥주나 와인을 위스키로 하는 국가들이 제법 있다. 그들은 취약하면서도 전통적 농업과 관련된 주류의 경우 당초에 세금을 면제해주는 정책을 세웠다. 그들은 목표를 정하고는 정책을 추진했다.

우리는 달랐다. 식민지에서 탈출한 후 그 시대의 영향도 있었다. 독립 후 성장우선 주로 가야 하니 예산이 필요했고 우선 자금이 필요했다. 무려 내국세의 20%가 넘는 자금이 주류에서 조달되었다. 그러니 깎아 주는 부문보다 걷는 측면을 먼저 생각하게 되었었다. 시간이 지나가면서 부족한 식량대책, 정부재정 세원확보, 국민건강, 환경보호 등 다양한 정책목표가 제기 되면서 적응하기에 바빴다. 그러니 먼저 문제를 치밀하게 관찰하고 정책이 현실에 미치는 영향을 면밀히 예측하고 일을 추진하지 못했다.

사실 이제라도 주류정책은 전면 포괄적 상황점검을 통해 설계해야 한다. 정권의 필요에 따라 정책을 선택하는 단기요법은 이제 국민들의 동의를 얻기 어렵다. 담배의 경우 건강을 위해 건강기금을 인상한다고 했다는 평가를 받으며 국민적 지탄이 계속되었다. 주류에서도 그런 선택을 해서는 안 될 일이다.

격차사회 해소가 현 단계 우리의 과제 가장 첨예한 대상이다. 이 때 소위 ‘을의 눈물을 닦아주는 정책’이 필요한 상황으로 새 정부가 출범하고 있다. 가난한 소비자가 주로 마시는 대중주에 과세를 늘리는 정책은 격에 맞지 않을 것이다. 1990년대 후반에서 2000년대 초반까지는 음주가 과열되었던 시기다. 하지만 2010년 이후 음주문화는 크게 변하고 있다. 혼술 족이 늘고 건강을 생각하면서 음주량과 횟수가 줄고 있다. 식품의약안전처 자료에 의하면 과폭음도 줄었다. 3년간 폭탄주 감소도 55.8%에서 45.7%, 고위험 음주자도 3년간 82.5%에서 58.3%로 줄어들었다. 이 상황 하에서는 건강 때문에 주세를 올린다는 주장이 설득력을 얻기 어렵다.

토론자 2는 종량세 체계로 전환하는 주장도 중요하지만 ‘주세의 활용문제도 중요하지 않은가?’라고 하면서 논의의 전선을 확장했다. ‘갑자기 웬 주장일까?’하는 생각이 들 수밖에 없다. 주세체계를 논의하는 자리에서 주세의 용도를 꺼내니 말이다. 공청회의 정체성에 의문이 들었다. 어쨌든 그 토론자의 주장은 ‘술로 인한 사회적 비용이 크니까 술에서 걷은 세금은 술 문제를 없애는데 써야 한다’는 것이었다. 그와 함께 그는 ‘〈지역발전특별계정〉에 쓰는 정책이 잘못 되었다’고 했다.

반은 맞고 반은 틀리는 주장이 아닐까. 술 문제를 줄이는데 주세를 쓰자는 주장은 본질적으로는 맞다. 하지만 현재 우리는 주세가 목적세가 아니고 보통세라는 법적 상황을 주시해 봐야 한다. 국민이 동의한 주세는 목적세가 아니다. 술문제는 없애는 재원은 주세가 아니라 일반예산에서 쓰자는 것이 정부의 정책방향인 것이다. 국민들이 ‘우리 아이들의 술 문제 예방교육이 필요하다.’고 외치면 그쪽 예산을 쓰면 된다. 주세는 지금 지역발전에 쓰자는 것이 기존의 정책방향이다.

지금 상당기간 주세는 지역발전에 활용하였다. 지방자치는 국가발전에서 비중이 점점 높아지는 사업이다. 그런데 지역의 재무건전성이 지나치게 낮다. 그러니 노무현 정부 이후 주세가 지역에 쓰인 것이다. 정책이자 약속이었다. 주세는 전체 300조 원에 가까운 내국세 중 차지하는 비중이 1.5%정도다. 비중이 적다. 하지만 지방재정은 80조 원 중 3조원의 주세는 적은 규모가 아니다.

그런 의미에서 주세는 매우 중요하다. 주세는 역사성과 정책방향과 정부의 국가발전전략과도 밀접하게 관련이 있다. 하루아침에 크게 올리거나 크게 내릴 수도 없다. 용도를 갑자기 바꿀 수도 없다. 갑작스런 변화는 상대적으로 억울한 사람을 만든다. 이제 억울한 사람을 점점 줄여가는 정부의 행정이어야 한다. 행정이 책임을 지지 않고, 불균형 급속발전을 선택하던 시대는 지났다. 이제는 주세의 상대적 안정성이 중요한 시가 된 것이다.

토론자 3은 ‘소주 값이 물값 보다 싼 우리의 상황을 바꾸어야 한다’고 했다. 이쯤 되면 주세체계 공청회는 주세수준 공청회로 바뀌는 분위기가 아닌가. 이 토론자의 주장은 소주의 주세를 올리고 소주 가격을 올리자는 주장 이하도 이상도 아닌 것으로 들린다. 그렇지 않은가? 사실 이 주장은 20년 전 주세 공청회에서도 나온 것으로 새로운 것은 아니다. 그런데 주세체계에서 나올 주장은 아니었다.

게다가 토론자 4는 우리나라의 알코올문제가 심각하므로 건강에 큰 피해를 끼치고 있어 종량세로 바꾸어야 바람직하다는 견해를 꺼낸다. 다만 종량세는 지금의 세수 수준을 그대로 한 상황에서 올리면 발표자의 연구대로 해외 수입주류의 가격이 대폭 낮아지게 된다고 동의하면서 국가적 위험을 강조한다.

사회자의 의견과 달리 공청회는 전문적 분석 보다는 상식적 필요를 주장하는 방향으로 방향을 전환해 가고 있었다. 결국 소주 주세를 인상하자는 것, 그러자면 종량세로 바꾸자는 것, 종량세로 바꾸는 데 그치지 말고 단계적으로 라도 세수를 획기적으로 올리자는 의견으로 물꼬를 전환하는 토론을 과연 어떻게 이해해야 할까? 사회자는 오해라고 설명 하지만 과연 ‘실제 이 공청회의 정체성은 무엇일까?’라는 생각이 떠오를 수밖에 없다.

사실 주류정책과 산업의 방향성에 대해 지난 20여 년간 국가적 합의를 이룬 적이 없었다. 과거대로 추진하면서 필요에 따라 필요한 정책을 구사하고 법을 만들고 나름 추진해 나갔던 것이다. ‘이제 잠시 멈추고 산업정책을 재설계해야 한다’는 의견이 필요하지 않을까? 국가가 나서고 국민과 합의를 이루고 학계나 주류전문가들이 협조하여 정책방향을 제대로 잡아가야 한다는 주장이 필요한 시점이다. 이제 정책당국에서 그 일에 깃발을 들고 나서야 할 것이다.

우리 농산물은 주류의 원료로나 식량안보 차원에서 중요하다. 제조도 품질우선에 정책우선순위를 두어야 할 것이다. 유통도 주질 보전과 공병재사용, 경영안정성이 초점을 맞춰야 한다. 소비자물가나 음주건강, 환경에너지, 제조폐기물의 해양투기 등에서 중요한 정책과제다. 그 중 우선순위는 어디에 두어야 할까? 이제는 모두 중요하다고 하지말자. 정부는 책임행정을 해야 하고, 산업과 국가발전은 전략이 있어야 한다. 그러려면 일단 우선순위를 정하고 그 방향에 모두가 동의해야 할 것이다. 그래야 실천력이 생긴다.

최근 ‘탈핵문제를 다루는 (가칭) 국민회의가 구성된다’는 보도가 있었다. 물론 정부가 주도하는 자리로 보이지만 ‘참여하는 국민들의 의사결정에 전적으로 맡긴다’고 했다. 음주자의 수는 거의 전 국민이라고 보아도 될 정도가 아닌가. 주류산업 정책은 그렇기 때문에 매우 중요한 정책이다. ‘주세규모가 작다고 중요하지 않다’는 주장은 실수다.

더 논의해 보자. 공청회의 발표자가 발제한 세계무역기구(WTO)의 GATT제 3조 제 2항과 관련된 내용이다. 그 조항이 거부하기 어려운 지상 명세로 제시되었다. 그 내용은 국내주류와 수입주류가 서로 같은 제품(Like Products)으로 판정되는 경우 양자 사이에 어떤 세율 격차도 과세차별도 금지된다는 것이다. 그리고 ‘국내 주류와 해외 주류사이에 경쟁 대체관계(competative and substitable)가 존재하고, 세율격차가 최소허용수주(deminimis)를 초과하는 경우 과세차별에 해당되므로 금지된다’는 것이다.

최소허용수준을 허용하는 만큼 경쟁 대체관계가 존재하는 해외 주류에 대해 국내 주류 보다 높은 세율을 적용하는 것이 가능해 보지지만 현실에서는 허용범위를 대단히 제한적으로 해석하고 있기 때문에 사실상 불가능에 가깝다는 것이었다. 그런데 과연 그러한가? 그 기구의 회의에서 패소했기 때문에 전의를 상실해도 될까? 소주와 위스키가 꼭 ‘같은제품’인가? 소주 소비가 늘 때 반드시 위스키 소비가 줄어드는가? 위스키 소비의 감소 이유 중 얼마나 소주 때문인가?　입증이 간단한 일은 아니지만 위스키가 독해서 건강에 더 나쁘다고, 소주 보다 세율을 높여야 한다는 입증이 정말 불가능한 일일까?

술의 정의 문제도 그렇다. 서양의 술은 증류주와 발효주, 발효주는 다시 와인과 맥주로 분류하고 주로 3가지로 술을 분류한다. 적어도 주세를 논의할 때 스피릿, 와인, 비어로 구분하고 있다. 과감하게 보면 동양은 소주, 쇼추 등과 같이 증류주이지만 낮은 도수의 술이 있다. 알코올 성분이 15%-25%인 술도 도수를 기준으로 하면 중도주다. 동아시아와 동남아시아에서 모두 그런 주류가 생산되고 있다. 동양의 기준으로는 고도주, 중도주, 저도주의 분류가 가능할 수 있다. 억지를 부리자는 것이 아니라 분석하고 분류하고 토의 하자는 의미다. ‘무엇이 주류 분류의 목표일까?’를.

주세체계가 전 세계적으로 종량세이지만 모든 정책은 역사성이 있다. 그 역사는 그 시대를 살아가는 산업과 음주자들의 처지와 관련이 된다. 정부가 현실이 아닌 상식적 건강위해성을 주장하거나 소위 서구적 표준에 의한 종량세제로 이유 없이 바꾼다면 우를 범하는 일이 될 것이다. 산업정책으로서의 주세 체계와 수준논의는 토의, 분석, 국민적 합의가 필요한 일이라는 것이다. 지난 10년간을 본다면 백보 양보해도 종가세제 하에서 나쁜 음주문화가 개선되었으니까.

또한 정부의 정책평가는 정책목표의 실현가능성이나, 적시성, 정부의 책임성 등을 보면서 제도전환에 대한 정책평가를 해야 할 것이다. 종가세와 종량세의 장단점을 제대로 분석하는 노력이 필요하다는 것이다. 물론 국민건강은 매우 중요한 과제다. 국민건강을 위해 어떤 세제가 필요한가를 치밀하게 검토해야 한다는 것이다. 종가세제 하에서 위해성 음주에 대한 세율조정도 필요한 과제다. 국민적 공감대를 구축하면서 추진해야 할 일이다. 단순히 산업 활성화, 주류산업 경쟁력, 수입맥주 역차별 해소, 전통주 활성화 등을 목표로 부분적으로 세제를 조정하자는 주장은 무의미한 외침일 수 있다. 숲을 같이 보아야 할 것이다.

더욱이 중요한 일은 정책변화의 타이밍일 것이다. 만약에 국민건강을 위해 대중주의 주세를 올리는 것에 모두 동의하더라도 그 타이밍을 잘 보아야 할 것이다. 정책은 잘못되거나 억울한 부문을 최소화 하면서 변화해가야 무리가 없다. 주세 정책을 논할 때에도 그 점은 예외가 아닐 것이다.