주류산업의 정책 컨트롤타워에 대해 논의를 시작하자!

주류산업과 정책이야기(5)

주류산업의 정책 컨트롤타워에 대해 논의를 시작하자!

조성기 경제학 박사(아우르연구소 대표)

정부관련 공청회에서 기획재정부 ‘환경에너지세제과장’이 말했다. “저희는 기획재정부 세제실의 환경에너지세제과 입니다. 여기서 우리나라의 주류산업 정책을 총괄합니다. 좀 이상하지요?” “과연 이상한가?” 방청객에서 객석토론자가 말했다. “전혀 이상하지 않습니다. 딱 맞을 수 있습니다. 유리 술병이 한 해에 50억병이 넘게 사용됩니다. 우리나라는 기름 한 방울도 나지 않고, 규사도 전량 수입하는 실정입니다. 세제를 환경에너지세제과에서 취급하는 일은 적합할 수 있지 않겠습니까?”

과연 정답은 뭘까? 누가 주류산업의 정책을 총괄해야 할까? 주류산업 발전을 위해 ‘누가, 어떤 일들을, 어떻게?’ 해야 하는 것일까?

◇ 행정부처들의 주류행정 역할과 업무의 성격

전통주는 농식품부가 진흥을 총괄하고 있다. 전통주 진흥을 비롯한 산업진흥과 국산농산물의 사용 등 식량안보 문제가 당장의 주류산업 정책에서 매우 중요하다면, ‘농식품부’로 총괄부처로 바뀌어야 한다. 불공정거래행위가 너무 심해 만사 제치고 공정거래가 가장 중요한 관건이라면 공정거래위원회로 옮겨야 할 것이다. 청소년들의 건강이 중요한데 가족문제로 해결하자면 여성가족부, 교육문제에 중점을 두고 해결하자면 교육부가 주무부처가 되어야 하지 않을까? 더 나아가 당장의 중소기업 일자리 문제가 가장 관건이면 중소기업청에서 관장해야 하지 않을까?

주류산업정책은 재정경제부 세제실 환경에너지세제과에서 하고, 실무 집행은 국세청 소비세과에서 한다. 주류산업의 행정 피라미드 구조가 명시적으로 획정되어 있지 않지만 관계법의 정황상 그렇다고 봐야 한다. 실제도 마찬가지다. 주류관계법은 대부분 최근 새로 만들어 진 것들이다. 과거에는 주세법이 독보적이었다. 헌법을 제외한다면 최상위법이 주세법이었다. 주세법 체제 하에서 현장을 담당하는 국세청의 역량으로 정책결정이 되어 왔다고 보는 것이 옳을 것이다. 주세가 국세의 10-20%를 차지했을 때는 더욱 더 그러했다.

주류산업의 발전은 과연 어디에 중점을 두고 추진되어야 하는 것일까? 산업과 정책전문가들이나 국민들은 그 논의를 시작해야 할 때가 왔다. 세상이 그만큼 크게 변했고, 또 급변하고 있기 때문이다. 나쁜 주류소비가 크게 줄어들고 있다. 숫자를 관찰해보면 2015년이 분수령이 아닐까? 국민건강 관련 통계들을 보면 2010년 이후 “폭탄주가 문제지요? 압박하고 강요하는 음주문화가 우리 직장인들의 문제입니다! 주취가 문제는 사실 가장 큰 치안의 문제입니다!” 라는 주장들이 유명무실해졌다. 1990년대 후반과 2000년대 초반에는 그 생각이 옳았다. 게다가 인구절벽이 다가온다. 절대음주량이 줄 것이다.

문화는 쉽게 변하지 않는다. 그런데 음주문화는 최근 20년간에 너무나 크게 변하고 있다. 주세도 그렇다. 누가 뭐래도 우리나라의 발전에서 주세의 중요성은 컸다. 과거 국세 비중 20%가 1.5%이내로 그렇게 빨리 줄 것인지는 아무도 몰랐다.

주세환경이 바뀌었지만 주세 중요성이 물론 줄지는 않았다. 지금도 주세는 3조원이 넘는다. 게다가 전액 지역발전특별계정에 사용된다. 새 정부도 지역발전과 지방자치가 가장 중요한 국정과제 중 하나라고 발표중이다. 과거 중앙위주의 발전에서 벗어나야 나라가 제대로 선다는 것이다. 그 또한 방향이 맞다. 그렇다면 지역발전 재원을 중시해야 한다. 주세는 상대적 규모가 줄었지만 그래서 또다시 중요해졌다.

정책의 중점이 바뀌면 덜 중요한 데서 더 중요한 데로 총괄부처를 옮겨야 더 효과적 행정이 성사된다. 물론 하루아침에 그럴 일은 아니다. 그래도 시대가 바뀌고 있으면 ‘주류산업과 주류정책이 어디로 어떻게 가야 하는가?’하는 정책과제를 둘러싸고 토론이 제기되어야 맞다.

스웨덴 국세청을 방문해서 물었다. “스웨덴의 주류행정 총괄은 누가 합니까?” “국민보건위원회에서 합니다.” 한방 맞은 듯 머리가 휭 돌 정도였다. “아니 우리나라로 치면 보건복지부인데요?” 거기서 총괄 합니까? “예, 스웨덴에서는 국민의 음주건강이 가장 중요하다고 국가적 공감대를 구했습니다. 그렇기 때문에 국민보건위원회에서 맡고, 회의를 통해 처리합니다.” “아, 그렇게 해도 되는 거로군요.” 물론 스웨덴은 우리나라 보다 회의문화가 발전하고 부처 간 소통이 잘된다. “그래서 가능할 수 있겠다.” 싶기도 했다.

일본 후생성과 농림성을 방문하여 각각 물었다. “주무부처는 어디인가요?” 이구동성으로 “당연히 국세청이지요!”하고 답한다. 일본 공정거래위원회를 다시 찾았다. “최근 주류 염가판매가 문제로 알고 있습니다. 주무관청은 어디인가요?” “염가판매 문제는 공정거래 차원에서 다룹니다. 하지만 주류산업과 술 문제에 관한한 일본의 주무관청은 국세청입니다. 변함이 없어요.”라고 답한다. 농림성은 아예 다음에는 더 묻지 말아달라고 했다. “일본의 부처 간에는 자기 영역이란 것이 있습니다.” 그 문제로 불협화음이 일지 않기를 원했다. 심지어 청소년 음주문제를 관장하는 ‘청소년위원회’도 국세청이 주관하여 진행한다. 물론 관계부처는 모두 참석한다. 후생성과 교육성이 물론 참여한다. 그렇지만 주관은 국세청이다.

다른 나라 상황을 알아보는 것도 중요하다. 그러나 우리 문제는 우리가 해결해야 한다. 그것이 소위 4차 산업혁명시대의 행정이다. 우리의 것을 결정할 때 남의 것은 다만 참고가 되어야 한다. 우리의 법적 상황을 살펴보고, 과거의 정책과정과 성과를 진단, 평가해야 한다. 음주와 주류산업 문제의 내용과 수준정리도 필수적이다. 전문가 난상토론, 국민공청회 등도 필요하다. 그 자료를 가지고 주무부처 중심으로 정책결정을 하고 방향을 정해야 할 것이다. 모든 것을 내려놓고 모든 정보를 활용해서 할 일이다.

정부조직도를 보자. 현재 국무총리실 산하에 식품의약품안전처와 공정거래위원회가 있다. 국민권익위원회도 왕왕 주류 면허진입장벽에 대한 민원을 받는다. 그 밑단으로 가면, 기획재정부, 교육부, 안전행정부의 경찰청, 농림축산부, 산업통상자원부의 중소기업청, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성가족부, 해양수산부 등 주류산업과 주류제품 관련행정을 취급하지 않는 부처가 드물 정도다.

◇정부조직도

주류산업의 정체성에 대한 논의는 이제 공론화 되어야 할 일이다. “당연히 국세청의 일입니다.”라고 그저 갈 일은 아니다. 기획재정부와 국세청에서 계속 담당하다는 것이 ‘맞지 않다는 것이 아니다.’ 이견을 잠재우고 문제를 해결해 가자며 그렇다. 국세청의 업무는 이제 ‘주세 수취와 전달서비스’에 국한해야 한다는 일부의 주장이 ‘타당한가?’에 대해서도 공론이 필요하다.

국세청이 주세 관련 ‘서비스 업무’만이 아니라 ‘주류 공정거래나 탈세, 업체 간의 협력과 혁신, 산업발전, 건강, 환경, 중소기업 등의 업무를 어떻게 조정하고 관리할 것인가?’에 대해서 다시 한 번 생각해 봐야 할 때가 되었다는 것이다. 소위 70만개의 주류산업 업체들을 담당하는 공무원의 수가 단지 200명밖에 안 된다면 제대로 일하기 위해, 인력을 ‘어떻게 얼마나 보충해야 하고 그들의 역할이 무엇인가?’에 대해 구체화해야 한다는 것이다.

‘공무원 밥그릇이 철밥통인데 그 수를 늘린다는 것이 말이 되는 일인가?’하고 무조건 인력충원 중단이나 축소를 주장하던 시기도 지났다. 필요한 곳은 늘리고 남는 곳은 줄여야 맞다. 그 과정에 국민이 직접 개입해야 한다는 것도 맞다. 쉬쉬하고나 밀실에서 결론을 정해놓고 하는 행정이나 정책결정은 그만 멈춰야 한다.

“주류산업이란 무엇인가?” 다시 묻자. “주류산업이 단순히 술 제조업인가?” 최근 전통주 분야에서는 주류산업을 ‘6차 산업’이라 한다. 술 산업이 농업과 제조업과 서비스업이 합쳐진 산업이라는 의미다. 그 정의에 동의하면 주류산업의 분류가 바뀐다. 환경산업인가? 건강산업인가? 일자리 산업인가?

그 정체성이 정리되면 정책도 법도 업체들도, 정부와 국민과 산업의 관계도 바뀐다. 발전의 방향과 맥락이 잡힐 것이다. 그 같은 과정 없이 그대로 가만히 가면, 산업은 정체되거나 추락할 수 있다. 그래서 주류산업의 정체성 논의가 필요하다.

관계법 몇 가지를 보면 더 분명해질 것이다. “주류관계법이 그런 법들도 있었는가?”라는 질문도 무성해질 수 있다. 모두가 아는 법들이지만 모아놓고 비교해 보고 정부의 역할과 산업의 발전 맥락의 생각이 바뀔 수 있다. 사회가 변해가면서 주류 관련법들도 필요에 따라 변한다. 관리조직도 마찬가지다. 사회적 필요가 늘면 법도 늘어난다. 법이 생기면서 밥도 물론 새롭게 생긴다. 새로움, 그것이 발전이 아닌가.

◈ 주세법

가장 정통적 주류관계법이다. 주류산업은 ‘주세법’ 체제하에서 국세청이 실효 규제를 한다. 그것이 중시되면 주류산업의 재원조달 산업이 된다. 그 때 술은 부차적이다. 면허취득과 사업운영 및 시장탈퇴에 이르는 전 과정이 주세법으로 관리된다. 기획재정부 세제실이 행정상 총괄관청이다. 원료, 품질, 면허, 기술, 교육, 유통 등의 전반사항을 관리한다.

주세법은 1949년 법률 제60호로 시작, 오늘에 이르렀다. 1909년 주세법 제정이후 모든 주류관련 업무는 주세법이 관장해 왔다. 현재 200명 정도의 탈세단속인원이 70 만 명이 넘는 주류업계종사자들을 조사하고 관리하고 업무가 과하여 문제라고 알려진다.

◈ 독점규제 및 공정거래에 관한법률

약칭 공정거래법은 시장질서와 관련된 법이다. 경쟁규칙을 다룬다. 주류산업은 시장 질서에 문제가 많다고 알려져 있다. 시장의 중요성이 더 커질수록 산업발전에서 공정거래법이 중요해진다. 공정거래법은 1990년 전문 개정된 법률 제4198호의 경제법 중 하나다. 이 법에서는 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중 방지, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위의 규제 등이 핵심이다.

공정하고 자유로운 경쟁을 촉진해 기업 활동의 창의성을 높이고 소비자 보호, 경제의 균형발전을 도모하고자하는 법이다. 사실상 그 의미는 엄청나다.

주관기관인 공정거래원회가 2008년 ‘주류산업과 경쟁정책’ 보고서 발간 이후 산업의 경쟁규칙, 면허자유화 특히 소주 가격담합과 종합주류도매업의 면허허용범위(T/O)제도 문제를 제기 해서 이슈를 낳았다. 도매업 지역협회들의 사업자단체금지행위 적발, 벌금 부과, 시정조치 등 실적도 있다.

저성장 시대 주류업계 경쟁이 더 심해져 공정거래 위반사례가 더 늘 수 있다. 주류업계에서 더 관심을 가져야 할 법이다.

◈ 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률

일명 재촉법이다. 재촉법이 주류산업법이라고 생각지도 못할 수 있다. 관심을 가져야 한다. 재촉법은 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원의 순환적 이용을 위한 법이다. 2008년에 본격 시행되었으니 10년이 다 되어간다. 재촉법에서는 제조사와 도매상간의 공병관련 수수료를 정한다. 그 병수가 한 해에 53억병이 넘으니 놀라운 숫자다. 회수된 술병도 약 50억병에 달한다. 빈병은 파쇄율 관리가 매우 중요하다. 재촉법 제 15조에 빈병을 공급할 당시의 원형 그대로 반환되어 재사용될 수 있도록 노력 하여야 함을 명시한다. 수수료도 업소용과 가정용을 합치면 600억 원이나 된다. 공병 재사용횟수(현재 8회 정도)가 늘어나면 새 병 제작이 줄고, 이산화탄소 생산량 감소, 규사수입 감소, 규사 가열 유류비 절감이 가능해 진다. 주류산업에서는 에너지와 물 보전, 폐기물 재사용, 온실가스 절감 및 재활용프로그램, 환경교육 등 환경보호활동에 적극 나서야 할 상황이다.

그리되면 주류산업은 환경산업이 된다.

◈ 식품위생법

식품위생법에서는 주질 보전, 청소년 음주건강관련 등 활동을 주류산업에 요구한다. 식품위생법에서 청소년의 유흥접객원화, 청소년출입·고용 금지, 청소년에게 주류를 제공하는 행위금지(제31조 제2항 제4호)를 다룬다. 청소년 음주는 세계적 과제이므로 이 법의 중요성은 두말할 여지가 없다. 주류 유통과 소비과정의 유리조각 금속 벌레 등 이물 유입 등 문제가 늘어 주질 관리 노력이 더 중요해진다. 환경을 위해 재사용이 늘면 병은 더 취약해 진다. 시대의 필요에 따라 ‘상충되는 문제를 어떻게 관리할 것인가?’ 정책의 길은 끝이 없다.

주류는 고온과 빛에 노출되면 산화취, 일광취 등이 발생할 수 있다. 이 문제는 식품위생법상 규제가 곧 생길 것이다. 냉장특수차량은 맥주 맛을 위해 필수적이다. 그런데 소독약 냄새가 나지 않도록 배송하는 문제가 함께 발생한다. 당장에는 주류업체들과 직접 관련이 없어 보이지만 학계와 관련 당국의 주장이 있어 변화가 크게 예상되는 법이다. 이법이 중시되면 주류산업은 보건위생산업이 된다.

◈ 국민건강증진법과 청소년보호법

주류산업은 전 세계적으로는 이미 건강산업이다. 세계보건기구가 뛰면 각국의 건강정책이 바뀐다. 그러니 사실이다. 술이 건강문제를 낳기 때문이다. 1996년 12월 정신보건법이 생기고, 1995년 1월에 제정된 국민건강증진법이 생겼다. 벌써 20년이 넘은 일이다. 그래도 일본에 비해서도 20년이 늦었다. 보건복지부에서 관장한다. 음주건강에 관해 바른 지식을 보급하고 스스로 건강생활을 실천할 수 있는 여건을 조성하여 건강증진을 목표(제 1조)로 한다.

청소년보호법은 만 19세 미만인 사람에게 주류 등 ‘청소년유해약물’을 판매·대여·배포하는 경우 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있다. 제조나 도매업체는 일반적으로는 소비자와 직접 대면하지 않지만 건강증진이나 알코올문제에 개입해야 맞다. 제조업체도 판촉을 하고, 도매도 점두판매가 있을 수 있다. 통신판매의 경우는 전통주 업체가 소비자에게 직접 주류를 공급한다. 청소년이 어른을 사칭해서 구매할 수 있는 것은 막아야 한다.

음주문제를 해결하기 위한 노력은 주류산업 전체가 나서야할 활동이다. 정부는 물론이다. 하지만 알코올문제 예방 예산도 적고 실제 정책적 노력도 찾기 어려워 더 노력해야할 분야다. 이미 우리 주류산업도 1990년대 후반 이후 상당부분 건강산업이 되었다.

◈ 중소기업법과 소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법

중소기업법은 주류산업 관계법으로 거리가 멀어 보이지만 사실 그렇지 않다. 제조업이나 유통업 대부분이 알고 보면 중소기업이기 때문이다. 중소기업이 고용을 늘리고 있고, 산업고용을 중요한 부분을 차지 한다는 것을 모르는 사람은 없다.

정부의 지원도 가능해야 하고, 업계도 중소기업의 특성인 혁신에 발 벗고 나서야 할 일이다. 주류산업은 풍속과 관련된 서비스업으로 분류되어 인력과 금융부문에서 중소기업으로서 지원을 받지 못했다. 지금도 외국인 고용이 불가능하고 신용기금 정책금융에서 관행적으로 배제되고 있다.

중소기업법에는 매출액 1000억 원(도매 소매업)~1500억 원(제조업)을 초과하면 대기업이 된다. 그러니 소주 맥주 등 대형업체 몇몇을 빼고 나면 대부분 주류업체들이 중소기업이다. 관계법 어디를 찾아보아도 주류업체들이 정부지원에서 배제될 이유는 찾기 어렵다.

소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법도 사실 주류업체들이 관련된다. 소기업의 기준은 종업원 9인 이하 이고, 도매업 소상공인은 4인까지이다. 실제로 종합주류도매업만 보더라도 9인 이하 업체가 41.1%(2015년)에 달한다. 특정주류판매업 등의 업체들은 말할 것도 없다. 일자리를 늘리자면 주류산업이 발전해야 하고, 건강을 생각하면 매출증가는 바람직하지 않다.

법검토는 정책의 기초로 매우 중요하다. 주류산업의 고도화에 따라 더 많은 법이 만들어질 것이다. 그에 따라 정책도 새로워지고 중점이 변화할 것이다. 산업이 발전할수록 법과 정책은 더 정교해지고 현장이 더 중요해진다. 시대변화가 새 정책과 새 법을 요구하고 그 법에 제약되는 것이다. 시간이 가면서 법, 정책, 산업은 서로 얽힌다. 잘 얽히는 산업이 발전하고 엇박자가 나면 정체될 수 있다.

정책이 앞서기도 하고 법이 앞서기도 한다. 그러므로 산업 관련 정부부처들의 교류가 필수적이다. 소통은 문제를 예방한다. 그렇지 못한 결과는 산업의 정체다. 이미 경험한 일로 국세청과 공정거래위원회가 송사에 휘말리게 되기도 했다. 교류가 필요한 만큼 충분치 않았기 때문이다. 법과 정책과 산업을 한꺼번에 관찰해야 산업의 미래가 보이고 미래정책도 적절히 제시된다.

많은 정부부처가 관련될 경우 컨트롤타워가 필요하다. 그 컨트롤타워는 피라미드 구조일 수도 있고, 네트워크 조직일 수도 있다. 발전행정의 입장에서 보면 네트워크 구조가 더 효율적이다. 하지만 네트워크 조직이 작동하려면 그 조건을 갖추어야 한다. 소통이 잘되는 환경이어야 한다는 것이다. 조건이 충족되지 못하면 조직은 또 정체된다.

‘주류산업의 정책적 과제들 중 무엇이 상대적으로 더 중요한가? 어디가 앞서고 어디는 지원역할을 해야 하는가? 민생을 볼 것인가? 시대정신을 볼 것인가? 어떤 법을 또 만들어야 할까? 국민의 현장소리는 충분히 들었는가? 필요한 정책인력과 재원은 부족하지 않은가?’

전부가 검토대상이다. 더 늦추지 말고, 공론 장을 만들어야 한다. 논의를 바로 오늘 시작해야 한다.