주류산업과 정책을 총체적으로 재설계할 구상이 필요하다(하)

주류산업과 정책이야기⑦

주류산업과 정책을 총체적으로 재설계할 구상이 필요하다(하)

조성기 (아우르연구소 대표/경제학 박사)

소주 맥주 분야만 그랬던 것은 아니다. 전통주 정책도 ‘차라리 지원이 없는 편이 전통주를 발전시킬 것’이라는 비판이 내부에서 조차 울려 나온다. 그 울림에 대응하고 있는가. 그 울림은 작은 외침이 아니다. 전통주 시장은 일부 업체들에 대해 지원하는 방식만으로는 그 공급확장에 맞는 수요를 낳는 균형성장 성과를 낳기 어렵다. 균형 성장곡선을 타고 성장하지 않으면 유효수요가 부족한 시장불균형 국면에 돌입할 수밖에 없다. 누차 경험한 일이다. 10년 전에도 ‘정부지원이 오히려 문제를 낳고 있다’는 평가가 많았다. 이미 삼척동자도 알고 있는 기본 경제논리인 수요공급 이론으로 보면 그렇다.

특정 업체들에게 뭔가 정책적 지원을 하면 그 업체는 일시적으로 팽창한다. 물론 그 때는 좋다. 그것만으로도 의미 있는 역할이다. 알음알이를 통해 없는 의욕도 불붙여 신사업에 뛰어든다. 정부는 뭔가 산업을 도와서 좋고, 그 업체들은 새로운 기회를 잡게 되어 좋다. 공급은 늘고 그 업체는 그 순간 시장 경쟁력이 제고된다. 문제는 수요다. 수요가 지속적으로 뒷받침 되지 않는 전통주 시장은 공급역량 향상이 오히려 낭비나 부실로 흐르거나 정체상황을 낳을 가능성이 크다. 실제 그 같은 현상들이 여기저기서 발견된다. 기초체력을 이미 갖춘 업체들이 지원을 받을 경우는 그나마 유지되지만 정부는 다른 선택을 하는 경우가 더 많았다.

업체들은 ‘현재의 수요 측에서 볼 때 공급 쪽에 방점을 찍는 지원정책은 대부분 실패가 예상된다’고 이구동성으로 말한다. 교과서에도 나오는 정부의 실패(Government Failure)상황인 것이다. 지원예산도 실제 연구개발이 가능하거나 팔자를 고칠 정도로 크지 않아 흉내를 내고 중단되거나 불균형과 거품이 발생하는 것은 사전에 예고된 일이었다.

성과 없는 지원정책이거나 불균형 성장 정책은 오히려 없었던 것이 더 낫다는 것이 시장의 의견이다. 오히려 시장을 오염시키게 된다는 것이다. ‘해 봐도 안 되더라’를 넘어 ‘정부가 뛰어도 일시적이더라’는 경험을 시장이 할 때 ‘비빌 언덕’ 조차 사라지는 일이 된다.

주류산업이 아니더라도 글로벌 거시경제 상황을 보면 공급 중시 정부 정책(Supply-side policy)이 오늘날의 광범위한 거품 및 격차사회를 가져온 것으로 이미 입증되고 있다. 최근 정부가 시도하는 소득주도 경제정책도 과거의 실패를 성찰하고 다시 나서 보자고 시도하는 새 고심의 결과가 아닐 수 없다.

그 같은 이론적 설명은 버리고, 현장에서 들리는 목소리를 더 들어보자. 우수한 전통주를 선택해서 알리자는 품평회조차도 불평의 대상이 되고 있다. 품평회 진행자들의 전문성 문제나 당국의 책임 회피적 정책결정에 대한 불만이다. 전통주 부문은 전체 주류시장에 비해 시장자체가 매우 작고 정부 예산도 크지 않다. 차라리 ‘정부가 직접 챙기거나 정부가 인정하는 협단체들과 공동주최를 하는 편이 더 나을 수 있다’는 것이다. 맞는 말이다. 품평회는 일회성으로 단기 이벤트로 진행할 일이 아니라 지속성이 관건이라는 게 맞다. 상시적으로 개입해도 될까 말까 한 일이기 때문이다. 일시적으로 평가하여 등급을 다투게 하기보다 상시적으로 좋은 술을 만드는 소위 ‘시스템적 개입’이 요구된다는 것이다. 그러자면 진행기술자가 개입할 일은 아니다. 전통주의 핵심 중 한 요소가 ‘숙성공정’이듯이 “포상도 서로 지지하며 발전하는 ‘결과 보다는 과정’에 초점을 두는 일이 되어야 한다”는 것이다.

저간의 사정이 이러하니 국내 주류들이 소비자들이나 호사가들의 입방아의 대상이 되고, 주력 주류들에 대한 불신이 불거지게 되었다. 심지어 소주가 화학제품의 찌꺼기라거나 맥주나 탁주는 정체를 모르는 수입 곡물을 원료로 사용하여 문제라거나 항암물질이 포함되었다는 악성 소문이 주요 언론에 까지 배포되는 형국이 되었다. 사실이 아니지만 이 같은 일까지 발생하는 상황을 볼 때 국내 주류산업의 일대 위기국면이라 아닐 할 수 없다.

정부 부문은 어떤가. ‘정부 내부에 주류정책과 산업의 전문가가 육성되지 않고 있다’는 주장은 분명 사실일 것이다. 그런 징후가 여기저기서 보인다. 우리 행정 관료들의 인사정책상 널리 이로운 관료가 육성되는 편이지 특정 부문의 전문 관료가 제자리에 존립하기 어려운 상황이기 때문에 더 그러하다. 주류산업 뿐 아니라 정책 부문도 예외적 상황이 아니라는 것이다.

◈ 주류산업 정책관리모델비교(1998년 이전 이후 비교)

자료 : 조성기(2017)에서 일부 변형

시대가 바뀌어 가고 국민들의 욕구가 바뀌어 갈 때 관련 분야의 정책을 발전적으로 설계해야 한다는 것은 국록을 받아 살아가는 공직자들로서 당연한 일이다. 사회변화가 급격할 때 술은 국민들의 희로애락과 크게 관련된다. 주류정책은 바로 그 중요한 ‘술’을 대상으로 하는 정책분야다. 그렇지 아니한가. 유명한 이야기가 있다. 핀란드 정부는 정부 수립역사상 단 두 차례의 국민투표를 한 경험이 있다. 그 중 하나가 주류산업 정책에 관한 것이었다. 또한 주세는 물품세로 모든 물품에 부과 하는 것이 아니라 특별한 물품에 부과하는 조세(Excise Tax)다. 그것도 업계의 이윤에 부과하는 것이 아니라 소비자들이 결국 내는 간접세다. 국민이 내는 돈이자 서민들이 내는 돈이라는 것이다. 그만큼 역사와 현실의 증거들이 분명한 술은 아주 특별한 물질이 아닐 수 없다.

그런데도 정부관련 공청회에 패널로 참가한 전문가들마저 주세를 목적세(Earmarked Tax)로 오인하는 것을 수차례 목격하게 된다. 안타까운 일이기도 하지만 그만 큼 중요한 세금이라는 뜻도 된다. 목적세는 자원배분의 왜곡을 낳을 수 있기 때문에 특별한 경우에만 지정하는 것으로 국세 중 목적세는 교육세, 농어촌 특별세, 교통세 등에 그친다.

주류와 주세는 중요하다. ‘그저 잘 마시기만 하면 별문제 없는 술’이 정책적 위상은 별다르다는 것을 분명히 인지해야 한다.

◈

주류산업의 시장구조, 과정, 성과

자료: 조성기(2017) 기획재정부 전문가 간담회 발표자료.

그만큼 중요한데도 주류산업의 정책은 특별한 관심의 대상이 아니었다. 오직 일반세로서의 주세 보전을 목표로 수립되어 온 한계를 가지고 있었다. 전문가들도 주로 주세 위주로 편성되었고 국세청에서 주관해 왔기 때문에 타 부처나 타분야에서 개입할 수 있는 분위기도 여건도 조성되지 못했었다. 그렇게 된 역사가 벌써 반세기가 지났다.

세계화에도 단순 대응했고, 다양성과 고급화를 희생하고 단순화의 과정을 겪었다. 유통업 역시 혁신부재상황을 반복했다. 1998년 이후에는 지나치게 경쟁위주와 규제완화의 길을 걸었던 것이다. 규제완화가 전통주 활성화에 도움이 된 측면도 있지만 품질 낙후로 결과하는 부작용도 있었다. 무엇보다 협동정신은 찾아보기 어려운 상황이 되었다.

획기적으로 정책분위기가 바뀐 것이 2010년에 주류산업의 진흥을 농식품부로, 주류 위생 분야를 식약처로 나눈 일이었다. 그러고도 그 후 7년이 또 지났다. 각 부처에서 그야말로 여러 가지 노력을 했다. 국세청은 타 부처에서 주장하는 규제완화에 적극 호응하였다. 농식품부도 기초 통계부터 구축하는 연간 주류실태조사를 실시하고 특히 전통주 활성화를 위한 각고의 노력을 했다. 부족했고 시행착오가 여전하지만 변화에 시동을 걸고 있다. 식약처도 음주문제 실태조사를 비롯, 제조현장의 위생관리에 적극 나서고 있다.

그럼에도 국내 주류산업이 특별히 진흥되었다거나 위생이 더 나아졌다는 증거를 찾기는 쉽지 않다. 주관적인 평가라고 볼 수도 있지만 도처에 주류정책이 성과가 있었다는 동의자들을 발견하기 어려운 것이 사실일 것이다. 그러니 다시금 성찰에 나서고 정책평가를 또 거치고 왜 그런 결과가 나오고 있는지 살펴봐야 할 일이다. 산업과 정책의 재설계, 재구축이 필요한 시점이라는 것이다.

시장구조도 제조업은 대기업 위주로 집중되고 있고, 도매는 영세하게 분산되고, 소매는 누구나 술을 팔 수 있는 상황이 되고 있다. 시장과정 또한 ‘기업가 정신의 부재가 아닌가?’하는 의구심을 떨구기 어려운 상황이다. 특히 소규모 업체들은 기술과 경영역량이 떨어져 품질위기도 예상되는 상황이다. 그 결과 일부 대기업을 제외하고는 시장성과가 너무나 열악하다. 정책적 토의의 노력도 잘 찾기 어렵다. 지난 7년간의 기간에 대해 정부의 주류분야 3분 정책을 평가하는 자리도 아직 마련된 자리가 없었던 것으로 안다.

한걸음 더 나아가 볼 필요도 있다. 주류산업 정책에 관한 한 국세청, 농식품부, 식약청에 그칠 일이 이제는 아니게 되고 있고. 환경. 교통. 교육. 여성, 노동. 경찰 분야 등 다양한 분야가 주류산업과 관련된 정책을 수행하게 된다. 통상, 문화, 법조 부문도 빠질 수 없는 분야가 아닐 것이다. 주류산업과 정책에 관한 연구를 집약적으로 추진하고 있는 국책연구원도 찾기 어렵다. 그러니 각 부처, 전문가, 협단체 들이 다함께 노력해야 할 일이 산적한 상황이다.

아직도 늦지 않았다. 항상 필요할 때가 바로 그때가 아닌가. 주류산업의 컨트롤 네트워크(Control Network)도 구성해서 길을 찾아야 할 일이다. 시대가 바뀌어 과거와 같이 컨트롤 타워(Control Tower)를 피라미드 형태로 구축해서 될 일이 아니다. 협치(Governance)의 발전은 부처 간 소통의 기제를 잘 구축할 수 있을 것이다. 문제는 인식이자 실천이다.

우리나라의 음주문화가 크게 바뀌고 있는 통계도 주목해야 할 일이다. 음주문제가 줄었다는 통계지만 시장의 근본적 변화를 눈치 챌 수 있는 증거들이다.

1인당 알코올 소비량은 2007년 9.48l 에서 2014년 8.99l로 줄었다, 19세 이상 성인 연간 음주율은 2010년 88.1%에서 2015년 78.5%로 준다. 고위험 음주 율은 2008년 15.4%를 정점으로 2015년 13.3%다. 월간 폭음 율은 2009년 39.9%가 2015년 38.7%다. 그 변화는 실로 획기적이다.

청소년 평생 음주 경험율은 2006년 59.7% 이후 2016년 38.8%다. 또한 대폭 줄었다. 청소년 위험 음주율은 2006년 13.7%가 2016년 7.5%로 감소한다. 이도 대폭 감소다. 청소년들은 이제 다른 수단으로 시간을 보내기로 한 것으로 보인다. 그동안 보건복지부나 교육부가 특별히 노력하지 않았는데도 음주문제는 줄어들고 있는 것이다. 청소년 예방교육 경험 율은 2010년 36.3%에서 2016년 38.8%로 소폭 증가했을 뿐이었다.

위험한 음주는 정부가 특별한 대책을 추진하지 않았어도 성인도 청소년도 모두 줄어들었다. 음주자들 스스로 환경변화에 의거 줄인 것으로 해석가능하다. 음주관련 사망자, 음주운전발생건수, 강력범죄 등 통계가 모두 준다. 이제 과거와 달리 건강한 음주를 하는 이들이 대폭 늘었다고 통계들이 입증하고 있다. 그리고 빨리 빨리 취하는 음주문화 보다는 맛과 향을 즐기는 분위기가 늘었음이다. 이런 정황에서는 음주문제를 없애기 위해 주세를 대폭 올려야 한다는 일부의 주장은 시장을 잘 모르는 의미 없는 외침이 된다. 술이 이제 빨리 만들고 빨리 마시는 데에서 점차 벗어나 새로운 정체성을 찾아야 하는 징후가 구체화 되고 있음이다.

“바람직한 술이란 무엇일까?”에 대한 ‘미래 주류의 재정의’가 시작되어야 할 것이다. 그에 맞도록 시장을 지지할 정부의 네트워크가 구축되고, 시장을 조절해 가기 시작해야 할 것이다. 정책적 지원, 규제, 주세의 과세와 활용 등 정부의 활동은 그 청사진의 방향을 잡아가고 산업의 노력을 지지해주는 것이어야 할 것이다.

공급과 수요의 간극을 파악하고 그 내용을 분석하고 설계하면 가야할 미래가 구체적으로 보일 것이다. 현장의 목소리를 적극적으로 듣는 것이 중요할 것이다. 지나치게 정부당국자나 전문가들의 혜안에만 치중해서도 전략과 전술이 잘못 구축될 수 있다. 가급적이면 성장국면에 들어서고 있는 해외시장의 소비자들에 대해서도 선호를 읽고 개발에 나설 일이다. 주류산업의 활동무대가 국내에 그치지 않고 글로벌 시장으로 옮겨갈 준비도 필요하기 때문이다. 수입주류에 대한 적극적 대책도 국내 소비자들의 미래 선호를 잘 읽는 일이다. 주류수출과 수입에 대한 방책은 품질혁신과 해외 시장정보의 면밀한 분석에서 시작된다.

주류산업은 궁극에 가서도 적정규모의 성장에 그치는 것이 핵심이다. 인류가 소비를 원하는 물질인 이상 산업이자 산업과 정책의 노고가 필요한 일이 아닐 수 없다. 시장을 읽고 공급역량 강화를 위해 준비해야 하며 시장실패와 정부실패를 예방해야 맞다. 시장실패에는 건강과 환경 등 사회문제가 포함된다.

위기는 극복을 위해 탄생한다. 작금의 주류산업 위기에 대한 대책은 정부와 민간이 함께 나서야 해결되는 영역이다. 정부와 민간의 역할이 분명히 있다. 정부는 시장이 필요로 하는 정보나 연구개발 등의 기반을 구축하고 상대적으로 위축되거나 중점 발전이 필요한 분야를 지원해야 할 것이다. 미래를 잘 보고 해야지 과거의 정보를 기반으로 일을 하는 오류를 또 다시 범하지 말아야 할 일이다. 무엇보다 시장에 대한 책임을 지는 추진이 핵심이다. 책임을 지지 않고 열심히만 하고 마는 과거와 결별해야 한다.

다시 한 번 깊이 생각해 보자. 지금의 소주, 맥주, 탁주 주도 시장에서 벗어나는 길을. 왜, 무엇을 어떻게 해야 하는가를. 정부와 소비자, 소주, 맥주, 전통주 업계, 대기업과 중소기업들 모두 다 함께.<完>