주류도매면허 TO제도의 유지조건과 주류도매업의 발전방향(上)

주류도매면허 TO제도의 유지조건과 주류도매업의 발전방향(上)

조성기(아우르연구소 소장/경제학박사)

현대의 주류도매업에 대한 규제논의를 중국 양나라의 혜왕이야기로 시작하자. 규제의 타당성 문제 때문이다. 결론부터 적으면 규제가 필요하다는 것이다. 규제문제가 중국 고전과 무슨 관련이 있을까. 의문이 생길 것이다. 규제와 절제문제는 어제 오늘의 문제가 아니기 때문이다. 이야기인 즉 이렇다. 맹자가 양나라 혜왕과 만났다. 혜왕이 맹자에게 나라에 이익을 주는 방도를 물었다. 맹자는 왕에게 이익 말고 인의를 논하자고 말했다. 그 뜻은 이익에 관심을 가지면 세상의 질서가 어지러워진다는 것이었다.

이익보다 절제에 관심을 갖자는 것이었다. 절제를 멀리하고 이익에 몰입하면 질서가 깨진다. 질서의 붕괴는 국민의 생명과 재산을 지키기 어렵게 한다. 혜양이 그 이야기를 어떻게 이해했을까. 절제하도록 위해 규제를 하고 이익을 맹목적으로 추구하는 행위를 막았을까. 춘추전국시대는 부국강병을 위해 인의와 절제와 규제를 멀리한 시대다. 절제를 주장한 맹자의 뜻이 통했을 리 없다. 세상을 바로 잡자면 규제가 필요하다는 것이 수천 년의 경험이다.

왕을 정부로 대치하고 절제를 규제로 바꾸어 규정해보자. 이익은 규제완화를 통한 자율적 시장이익 추구다. 규제완화 상황은 도매업계에 무한경쟁행위를 허용하는 것이다. 누구든지 언제든지 시장에 진입할 수 있도록 규칙을 바꾸는 것이다. 규제완화를 하면 정부가 시장의 질서를 유지하고자할 때 규제에 나설 수 없다. 시장에 불법행위가 발생할 때 징벌을 가할 수는 있지만 사전 예방도 어렵다. 이를 대비해 보면 쉽게 알 수 있다. 주류도매업의 규제가 도매업체들의 이익을 보전하려는 정책행위가 아니라 시장의 질서를 잡기 위한 것이라는 것을.

도매시장의 질서를 잡기 위한 규제 중 가장 논란이 되는 규제가 면허규제다. 면허규제를 위해 규제당국은 면허장수를 제한한다. 면허를 제한하여 시장진입에 장벽을 구축하는 대신 정부는 시장의 정리정돈을 추진한다. 먼저 유통질서 바로잡기와 탈세 막기가 그것이다. 그 뿐이 아니다. 술을 담아 사용한 술병을 잘 관리해서 이산화탄소 발생을 줄여 환경보호에 나선다. 도매업계는 공병을 깨끗하고 마모를 줄인 상태에서 회수해야 한다. 그 결과 유리병의 제조 원료인 규사와 원유 수입량을 줄인다. 에너지 절약, 탄소배출 절감에 도움이 되도록 하는 것이다.

도매상이 소매상에 자금이나 용기를 비정상적으로 지원하는 행위도 규제당국이 제재한다. 주류유통비용의 과다 지출이나 과당경쟁을 막는 것이다. 지입차량의 영업으로 탈세가 발생할 것을 사전적으로 관리한다. 물론 규제가 없어도 그 문제는 발생가능하다. 하지만 규제당국과 업계가 행정관리감독 관계를 형성하지 않고 있을 경우에는 사후조치만이 가능하다. 사전적으로 규제함으로써 비용의 과다지출과 탈세를 정상적으로 관리하자는 것이 규제당국의 정책목표이자 책임이 되는 것이다. 적정업체수를 유지하여 시장의 혼란을 막고 다양한 문제발생을 막자는 것이 규제를 하는 정책당국의 목표인 것이다.

더 나아가 가격인하를 해서 경쟁하는 행위도 막는다. 이 상황은 우리나라에서는 아직 발생하지 않은 경우다. 이웃 일본에서 자주 그런 상황이 생겨 일본의 경쟁당국이 고심한다. 물론 규제당국도 함께 그 상황이 발생하지 않도록 관리 감독에 나선다. 규제가 없고 업계를 직접 관리 감독할 수 있는 장이 없다면 문제를 미리 막도록 노력하는 정책행위가 쉽지 않다. 규제를 느슨하게 하거나 시장경쟁상황이 심각해 질 때 또는 일시적으로라도 약탈적 시장행위를 할 필요가 있을 때 일부 업계가 그러한 반칙을 가할 수 있다. 규제상황에서 만이 그 문제를 사전억제 할 수 있을 것이다.

또한 알코올 문제의 관리도 그러하다. 술을 제조하거나 유통하는 업체들의 경우 도덕적 책임을 느끼거나 사회적 경영을 위한 전략적 방책으로 음주문제 관리에 나설 수 있다. 법적 테두리 안에서는 이미 주세를 납부한 합법적 사업이기 때문에 알코올 문제의 관리는 보건당국이나 당사자들의 책임이 된다. 그러나 사업자가 이미 한 사회의 문제해결에 공동적 대처기제를 만들 책무가 있다는 개념에 동의하게 된다면 유통업계가 해야 할 일 중 하나가 음주문제 관리에 일부 가담하는 일이 될 것이다. 이 또한 사업자로서는 선뜻 뛰어들기 어려운 분야이므로 규제당국의 개입이 필요하게 된다. 그런 일도 자유경쟁의 제도적 상황 하에서는 업계의 적극적 사업대상이 되기 어려운 실정이다.

면허규제는 그러한 의미에서 매우 중요한 제도가 된다. 면허규제는 정부와 사회, 국민이 원하는 사항을 준수하도록 규칙을 정하는 일이다. 그런데 우리나라에서는 언론이나 국회, 또는 업체들의 시장행동을 부정적으로만 보는 학자들은 당장에 도매업계의 규제를 풀고 업체수를 자유화 하자는 주장을 하고 있다. 그 주장의 이유는 도매업계의 영업이윤이 너무 높고 영업권을 사고팔 때 높은 프리미엄을 주고받는 등 문제가 많다는 것이다. 그러한 상황이 일반화된 사실이라면 그러한 학계나 관계의 주장도 일리가 있는 일이다. 하지만 문제는 과연 그런 문제를 일으키는 업체가 어느 정도인지가 밝혀지지 않다는데 있다. 그 상황은 조사가 필요하며, 정책결정을 위해 통계치도 필요하다. 증거에 기반을 두어서라야 정책결정이 가능하기 때문이다. 무조건 규제가 사전적 문제예방 가능을 가진 만병통치약이라고 하는 것도 옳지 않은 것처럼, 근거를 실제로 제시하지 않고 소문이나 심증을 가지고 자유화의 장점만을 주장하는 것도 정상적인 일은 아닐 것이다.

시장규칙을 따르지 않는 업체에게는 징벌을 가해야 한다는 주장이 옳다. 반칙이 심한 경우나 반복적으로 잘못을 저지르는 업체는 찾아내 벌금, 벌칙을 주고 심하면 면허권을 박탈하기라도 해야 한다. 그 가운데 문제를 줄여나가야 할 것이다. 질서를 어기는 업체가 늘어날 경우는 더 심한 벌칙을 가해야 할 것이다. 그렇게 관리를 철저히 하면서 규제를 유지한다면 시장질서는 상당부분 유지될 것이 분명하다. 시장관리 없지 시장신호에 의해 시장을 관리할 경우에 발생할 수 있는 부작용은 사실 널리 알려져 있다.

이제 논의는 “과연 면허규제 등 각종 규제를 하는 것이 시장 질서를 유지하게 할 것인가. 시장행위의 자유화를 하고 자유경쟁을 하도록 하는 정책이 시장 질서를 유지하게 할 것인가?”로 제기될 것이다. 그 질문에 답변하기 위해 시장상황도 조사해야 할 테지만 오랜 논란이기 때문에 이해관계자들의 의견을 듣고 제반 이해관계자들의 공감대를 구성하는 것도 중요해 진다. 주류시장에서의 인의를 지키기 위한 도매업 면허 정책이란 과연 무엇일까. 그것을 밝혀야 한다. 하나의 시장에 대한 개입방식은 단순히 이론적 주장으로 옳은 결론이 나는 것이 아니다. 현실의 경험과 시장 내 행위자들의 미래행동들을 추적해 본 연후에라야 올바른 결론이 가능해진다.

현재 규제당국은 인간의 탐욕이 항상 절제를 이기는 것이 현실이므로 면허 규제 등 규제를 하는 것이 합당하다고 생각하고 있다. 규제를 통해 시장을 정상화 하겠다는 의도이다. 이는 1960년대부터 국세청이 규제업무를 본격적으로 시작한 이래 정책변화 또는 시행착오를 거치면서 시장과정과 결과를 면밀히 관찰한 결과, 유지하고 있는 정책적 주장이다. 주류유통업의 경우 규제가 자유화보다 더 합당한 결과를 낳는다고 확신하고 있기 때문에 그 같은 주장을 하고 있는 것이다.

하지만 경쟁당국의 의견은 다르다. 가격담합, 불공정거래행위 등 문제가 많기 때문에 면허자유화를 실시하는 것이 옳다는 입장을 가지고 있다. 특히 경쟁당국과 시장의 문제에 대해 연구를 함께 하고 있는, 자유주의적 경제이론에 동의하는 학자들도 대부분 그 같은 주장에 동의하고 있다. 사실 모두 알다시피 이론적으로는 그들의 입장이 틀리지 않는다. 그들의 우려도 잘못된 것이 아니다. 다만 문제는 “과연 주류유통업을 하는 업체들이 과연 시장 질서를 어느 정도 잘 지키지 않고 있는가?”에 대해 증거를 확보해야 한다. 그래야 객관적 증거를 토대로 문제해결이 가능해 진다. 그 자료를 구하고 객관적으로 평가하기 위해서는 각종 조사도 필요하고, 조사의 신뢰성에 대해서도 검증을 거듭해야 한다. 쉽지 않은 관찰이 요구되는 것이다.

예를 들어 “주류도매업의 불공정거래행위 발각(發覺) 횟수가 해를 거듭할수록 증가하는가, 그렇지 않은가?”에 대한 통계는 어떠한가. 절대적인 발각 숫자가 크지 않고 늘어나고 있지 않다면, 과연 도매업 시장의 규제가 문제가 되는 것일까? 실제로 그러한 통계적 결과가 발견되고 있지 않으므로 자유화를 당장에 추진해야 한다는 주장은 설득력을 가지지 못한다. 그 절대적 숫자도 높은 수준이라고 객관적으로 입증할 수 있을까? 그 또한 논란이 많은 자료들이 제시되고 있다고 볼 수 있다. 누가 보더라도 받아들일 수 있는 통계적 사실이 필요하다.

연혁도 살펴볼 필요가 있다. 주류면허규제에 대한 논의는 1960년대부터 주류정책의 주요 대상이었다. 엎치락뒤치락 변화를 해오면서 규제강화와 완화의 정책적 변화를 겪어 왔다. 최근 주류도매면허의 규제완화 논의를 다시 시작한 것은 2009년부터이다. 벌써 6년차 거듭되는 논의다. 2009년 국가경쟁력강화회의 17차 회의에서 도매면허규제 완화가 재론되기 시작하였다. 그 배경에는 그동안 제기된 여러 차례의 민원도 중요한 역할을 했다. 학계에서도 지하경제를 연구하면서 문제를 제기하였다. 연구도 추진되었다. 특히 주류시장이 팽창하고 있는데 규제를 지속하는 것은 면허권을 가진 업계에 이익을 몰아주는 문제를 낳기 때문에 바꿔야 한다는 주장들이 있었다. 자유화를 하고 시장을 보다 활성화해서 고용도 늘리고 시장의 문제를 줄이도록 하자는 것이었다. 이 같은 주장은 전 세계적으로 진행되는 신자유주의 경제논리의 주창과 함께 규제완화 주장에 힘을 더하고 있다.

주류도매면허제도 존폐여부를 둘러싸고 진행 중인 논란은 신문지상에도 왕왕 보도되고 있다. 게다가 이번 박근혜 정부의 중요한 정책과제 중 하나도 규제완화가 되고 있어 주류규제완화도 같은 맥락에서 더 관심사가 되고 있다. 현 정부에서도 과거와 같이 관련된 민원이 자주 발생하고 있다. 민원은 대부분 사업을 하고 싶은데 프리미엄이 너무 많아 사업하기 힘들고, 면허의 TO가 있어 시장진입이 쉽지 않아 개업 조차할 수 없는 상황이라는 것이다. 이에 규제당국들은 주세보전이나 유통질서 통제를 위해 도매면허규제가 여전히 필요하다는 입장을 고수하고 있는 실정이다.

규제완화가 소위 신자유주의적인 정부개입을 추구하는 각국 정부들이 채택하고 있는 주요 정책수단이라는 사실도 널리 알려진 바다. 신자유주의는 국가 권력의 개입을 늘리자는 복지국가의 경향에 대하여 자유방임주의 원리의 부활을 지향하는 경제사상이다. 고전적 자유주의가 국가개입의 전면적 철폐를 주장하지만, 신자유주의는 강한 정부를 배후로 시장경쟁을 극대화하는 선택을 한다. 주로 1980년대의 영국 대처정부 처럼 ‘작고도 강한 정부’를 추구하자는 것이다.

한국 사회의 신자유주의는 대체로 김영삼 정부의 후반기에 시작했다고들 보고 있다. 그 이후 3개의 정부도 지나고 꽤 시간이 지나갔다. 작은 정부, 자유시장경제의 중시, 규제 완화, 자유무역협정 등의 형태가 신자유주의에서 일반적으로 선택되는 정책강령들이라고 보면 된다. 이제 그 기조는 지역을 불문하고 거의 모든 분야에도 영향을 미치고 있는 것도 사실이다. 그에 반대의견도 많지만 좀처럼 수그러질 기미가 없을 뿐만 아니라 주류의 정책관이 되고 있다. 우리나라가 그 상황에 본격 돌입하지 벌써 20년이 훨씬 넘고 있다.

박근혜정부가 규제완화에 진력하는 이유도 대체로 그렇게 하는 정책으로 국가경쟁력을 높여야 한다는 입장에 동의하기 때문이다. 대통령은 특히 작년부터 규제를 한꺼번에 ‘단두대’에 올려 처리하겠다고 강한 의지를 표명하고 있다. 그러므로 관계부처장들이 규제완화를 위해 그야말로 다각적인 노력을 하고 있는 것이다. 대통령의 호된 지시이니 규제완화가 중요한 국책사업이자 이번 정부의 중요한 정책아젠다가 되고 있는 것이다. 그렇지만 다른 부분의 규제와 주류산업의 규제는 구분하여 이해하고 설명할 필요가 있다. 다른 규제완화는 시장의 경쟁을 늘리고 우호적인 성과를 낳는 것을 목표로 하는 것이지만 주류산업은 경쟁의 수준을 적당하게 하는 것이 시장성과를 보다 양호하게 할 것이라는 것을 염두에 둘 필요가 있는 것이다. 그에 대해 곰곰히 생각해 볼 필요가 있다.

잘 알려진 대로 우리나라의 현재 주류도매업의 면허제도는 거의 20년 전의 형태와 같은 상황이다. 일부 양적 기준을 변화시켜 왔지만 큰 골격은 그대로다. 즉, 질적 상태가 온전하다는 것이다. 도매업의 규제는 대체로 20년 주기로 제도를 달리해 왔던 경험이 있다. 다시 말하면 그 변화는 규제완화, 규제강화, 규제완화, 다시 규제강화 등으로 반복, 반전의 역사가 지속되었다는 것이다. 하지만 우리는 그 변화 자체보다는 면허규제를 완화했을 때 과연 무슨 일이 일어났었는지를 살펴볼 필요가 있다. 과거의 경험이 반드시 반복될 것이라고 강력히 주장하기는 어렵고 강한 주장은 대부분 틀린다. 하지만 그러한 경향이 또 다시 발생할 것이라는 생각은 시장여건을 고려할 때 옳을 수 있다. 저성장과 불경기가 일반화되고 있는 시점이기 때문이다.

실제 과거의 시장경험은 또 다시 규제를 완화하고 자유롭게 시장진입이 가능하도록 했을 때 시장에 무슨 일이 발생할 것인가를 예측하는 데에 큰 도움이 된다. 경험은 어쩌면 매우 단순하다. 항상 단순한 것이 진리였듯이 말이다. 자료에 의하면 주류도매업은 규제를 완화하자 도매업체 수가 대폭 늘어나고, 부당경쟁 행위도 늘고 탈세도 늘어났다는 것이었다. 문건에서도 확인 가능한 사실이다. 어떤 이들은 지금 도매업의 면허규제를 완화해도 업체수가 늘지 않을 것이라고 주장한다. 오히려 감소 할 수도 있다는 것이다. 물론 그럴 수도 있다. 그렇지만 최근의 시장상황에서는 다른 업종에서 규제를 완화했을 때에도 업체수가 30% 내외로 늘었다는 자료가 보인다. 그리고 역시 신규진입업체나 기존 업체의 영업에 문제가 많았다는 것이었다. 시장질서에 적신호가 켜졌다는 것이다. 주류도매업의 경우 시장에서 영업이윤이 높다고 알려져 있는 업태다. 과연 시장이 자유로워질 때 진입이 없을 것이라는 예측이 옳을 것인가? 미래를 정확하게 알 수 있는 사람은 없지만 시장의 상황을 관찰해 본다면 진입업체수가 늘어난다는 주장을 반박할 수 있을 것인가.

업체가 시장에 진입해 와 시장경쟁이 계속해서 더 심해지면 이윤이 점점 떨어지니 일부 업체들은 탈세를 해서라도 사업을 보전하고 싶어 하는 유혹을 느끼게 될 것이다. 탈세가 그들의 생존을 위한 위기관리대책이 되는 것이다. 탈세행위는 대부분 이윤을 늘리고자 하는 유혹에서 도덕적으로 문제가 있는 업체들이 저지른다. 또한 일부 생계를 유지코자 하는 부실업체들이 저지르기도 한다. 어쨌든 규제완화는 일단 탈세의 규모를 단기적으로라도 늘릴 것이라는 예측을 할 수 있을 것이다. 그때는 시장에 문제가 생기는 상황이 되므로 정부의 간섭과 감독이 강해질 수밖에 없다. 정부의 행정력이 억제하는 방향으로 실질적으로 작동할 때에 신규업체들이 움츠릴 수밖에 없고 정부의 개입이 느슨해질 때에는 다시 부당행위가 대폭 늘어나게 된다. 그 규모가 문제가 되지만 그 방향으로 움직이는 기업은 상당수 될 것이다. 시장균형점으로 안정화될 때 까지 그러한 혼란은 계속될 것이다. 또한 그 업체 중 일부는 기존의 업체들과 경쟁에 이기지 못해 도산 또는 적자운영을 할 수 밖에 없게 될 것이다. 그 정도가 심해졌을 때 혼란은 상상을 초월할 수도 있다. 규제완화는 그 같은 위험을 이미 안고 시작하는 모험이 된다.

규제가 강해질 때에는 상황이 다르다. 사회가 용인하는 수준 이상의 이윤이 확보되는 업체들에게 상당량의 프리미엄이 발생하기도 했다. 규제가 있어 경쟁이 제한적인 곳에 프리미엄의 발생은 다반사다. 하지만 규제의 역사가 길어지면 내부경쟁이 심해지게 된다. 그 경우 양극화가 발생한다. 영업권의 양극화로 프리미엄이 매우 크거나 그다지 큰 금액이 아닌 경우로 나뉘게 된다. 제한경쟁은 내부 경쟁을 낳게 된다. 또한 규제와 동시에 통제와 감시시스템이 작동하여 탈세나 부당행위가 크게 줄어들 수 있다. 거래 프리미엄은 실제 거래가 되는 경우에는 매우 축소되는 것이 일반적일 것이다. 시장질서가 잡히는 방향으로 업체들의 시장행동이 움직여 갈 것이라는 예측이다.

프리미엄이 국회나 언론에서 문제가 되는 것은 사실 정상은 아니라고 본다. 공식적으로 발생하는 거래금액이 아니기 때문이다. 거래 시 뒷돈 형식으로 발생하는 프리미엄은 원칙적 시장 계약상의 보상이 아니다. 그렇기 때문에 젠트리피케이션이 발생할때 피해자가 나타나는 부분이 되기도 한다. 그러한 프리미엄 자체를 문제시 하는 상황은 사실 공식부문에서의 정책적 판단대상으로 인정받기 쉽지 않다. 환경이 바뀌면 그 액수도 변한다. 매우 높은 금액이었다가 매우 낮은 수준으로 떨어질 수도 있다. 그 반대상황도 가능한 것이 프리미엄이다. 일정한 규칙이 있다기 보다 시장환경변화에 따라 변하는 프리미엄은 비공식적으로 형성되는 것이므로 공공연하게 인정하기가 어렵다는 것이다. 과거 재정경제부 시절에 물가에 대한 연구 자료에서 프리미엄에 대해 일단락 지은 경험이 있다. 프리미엄의 인정에 대한 논란이 있을 때 당시 일부 연구자들은 프리미엄이 결정원리 상 불확정적이기 때문에 공공부문에서의 논란꺼리가 되기 어렵다고 의견을 제시한 적이 있다. 즉, 프리미엄은 공식적으로 발생하는 것이 아니기 때문에 공식적 토론꺼리가 되기 어렵다는 것이다. 그리고 프리미엄은 영업권에 대한 보상이 되기도 하는 현실적 권리가 되기도 한다.

이제 정부가 주류산업을 규제하자는 생각이 현재 전 세계적으로 받아들여지고 있다는 사실을 검토할 필요가 있다. 그 점은 매우 중요한 정보다. 왜 대부분의 국가들이 주류산업의 생산과 유통과정을 규제하는 것일까. 그 규제정책을 선택하는 핵심적인 목표는 주세보전, 건강과 위생보건관리, 산업 합리화, 유통질서 확립, 그리고 공병관리를 통한 환경보전과 알코올문제관리 등 매우 다양하다. 앞에서 일반론을 전개할 때에 한번 대부분 점검한 내용들이지만 실제 상황에서도 해외에서 아주 다양한 상황 하에서 그 정책목표들을 각기 내걸고 규제를 하는 상황에 있는 것이다. 그 사실 들을 다시 한 번 점검해 볼 필요가 있다.

그 정책과제들은 주류산업이 그만큼 다양한 정책과제를 숙제로 떠안고 있는 업종이라는 것으로 이해하면 틀리지 않다. 한마디로 시장에 그냥 내버려둘 만큼 쉽지 않은 업종이라는 것이다. 각국의 정부가 그래서 개입하고 있는 것이며, 그 주류산업의 문제가 각국에서 사회적 관심사가 되는 데에도 다 이유가 있는 것이다. 그 많은 규제사유를 자유화된 시장에서 자유로운 기업들이 지킬 수 있을 것인가. 일단 그 주제를 곱씹어 볼 필요가 있다. 사실 정책적 상황은 전개해봐야 귀추가 밝혀지는 일이다. 각국별로 상황도 다르고 그 조건에 따라 정책의 선택도 결과도 다르다. 우리나라의 상황을 생각해보면 과연 어디에 투표할 수 있을까. 시장을 자유화해 놓았을 때 시장에서 문제가 많이 발생할 것을 예상할 수밖에 없다면 시장을 열어야 할까, 지속적으로 닫아 두어야 할까?

부언하면 주류시장은 경영논리가 단순해 보이지만 관련된 복합적인 과제를 보면 그다지 단순한 업태가 아니다. 주류유통, 제조, 소비 등을 정부가 규제하는 것이 당연하다고 주장할 때 반대 입장에 서는 기구들이 설득력을 가졌다고 볼 수 있을까? 정부가 규제를 하지 않고 그러한 일들을 업계에 맡기려면 그 규제과제들을 시장에서 업계가 하나하나 스스로 관리하고 시장에 문제가 발생하지 않아야 할 것이다. 그러므로 다시 질문해 볼 필요가 있다. 관리 감독이 없을 때 위생관리를 잘 할 수 있을까? 준칙들을 빠져나가려고 노력하지는 않을까? 영세성을 근거로 그럴 형편이 되지 않는 경우도 발생가능하고, 주주에게 이익을 더 남겨 주기 위한 단기임기 사장의 경우 비용절감을 우선할 수도 있지 않을까? 공정한 거래, 공병관리 등은? 생산 유통 소비의 전 과정에서 발생하는 문제를 스스로 방지하고, 예방할 수 있을까? 정부재원인 주세를 정상적으로 납부할 것인가?

<다음호에 계속>